Opinión Jurídica : 011 - del 05/02/2001

OJ-011-2001

5 de febrero del 2001

 

Diputados

Carlos Villalobos Arias

Alicia Fournier Vargas

Oscar Campos Chavarría

Walter Robinson Davis

Guido Monge Fernández

Ricardo Sancho Chavarría

Asamblea Legislativa

S.O.

Estimados señores:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero al oficio AFV-29-01 de fecha 1º de febrero de este año, mediante el cual someten a consideración de este Despacho una serie de interrogantes relativas al plazo de 30 días establecido en el numeral 47 de la Ley de Creación de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos –Ley Nº 7593 de 9 de agosto de 1996 y sus reformas-, para que la Asamblea Legislativa objete los nombramientos de los integrantes de la Junta Directiva de dicha entidad.

Concretamente se consulta:

"-¿Cómo debe interpretarse los 30 días que señala la Ley, como días naturales o días hábiles?

-¿Puede el Reglamento a la Ley establecer que los días sean naturales, si la Ley no hace distinción?

- ¿Debe contabiizarse los días en que la Asamblea Legislativa se encuentra en receso decretado por el Plenario?"

Sobre el particular, me permito manifestarles lo siguiente:

I.- Consideraciones previas:

Antes de pronunciarnos sobre los aspectos sometidos a nuestra consideración, resulta conveniente indicar que la Procuraduría General de la República, desde su creación, ha tenido a su cargo dos funciones esenciales: la función consultiva y la defensa del Estado en juicio. Respecto de la función consultiva se ha dicho que es una labor de asesoría a los órganos activos, preparando la acción de éstos, facilitándoles elementos de juicio que sirvan de base para la correcta formación de la voluntad del órgano llamado a actuar.

En ese sentido, el objeto de toda consulta es obtener una opinión previa a la toma de decisiones por parte de la autoridad competente. Al consultar, el órgano competente pretende que se le oriente, aclare o determine sobre la decisión a tomar y las posibles consecuencias jurídicas.

Tal y como lo hemos indicado en distintas oportunidades, la Procuraduría despliega su función consultiva respecto de la Administración Pública. Sobre el particular, el artículo 4º, párrafo primero, de nuestra Ley Orgánica, dispone:

"Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría, debiendo, en cada caso, acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva".

De la norma transcrita se desprende claramente que la Procuraduría emite dictamen a petición de un órgano de la Administración Pública. A los dictámenes así solicitados, la ley atribuye efectos particulares, que exceden los típicos de los actos de administración consultiva. Sobre el particular señala el artículo 2º de la supracitada ley:

"Los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General constituyen jurisprudencia administrativa, y son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública".

Ahora bien, pese a que la Asamblea Legislativa no integra orgánicamente la Administración Pública, este Despacho ha estimado que se encuentra legitimada para requerir nuestra intervención, en materias que se relacionen específicamente con el ejercicio excepcional, por su parte, de función administrativa (cf. artículo 1.4.b de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa); y que, en tal caso, el respectivo pronunciamiento tendrá la comentada eficacia.

De conformidad con el contenido de la consulta, así como de la documentación que se adjunta a su misiva, es claro que las cuestiones sobre las cuales se solicita nuestro criterio, se contraen a situaciones particulares e individualizadas. Ello, indudablemente, hace que los puntos consultados se refieran a casos concretos, lo cual imposibilita conocer y resolver el fondo del problema, en los términos de la actividad consultiva, y por ende, vinculante de este Despacho.

Empero lo anterior, en consideración a la investidura de los consultantes y como una forma de colaboración con la Asamblea Legislativa, nos permitimos abordar las interrogantes formuladas, haciendo abstracción de un caso concreto, mediante la emisión de una opinión jurídica y no por vía de un dictamen vinculante y obligatorio.

En tal sentido, valga estimar lo siguiente:

 

II.- Normativa aplicable:

En lo que interesa al punto planteado en esta consulta, la citada Ley Nº 7593, dispone lo siguiente:

"Artículo 47.- Nombramientos

La Junta Directiva de la Autoridad Reguladora será nombrada después de abrirle expediente personal y de antecedentes a cada persona que se postule o sea postulado para integrarla.

El Consejo de Gobierno, una vez que haya nombrado al Regulador General y a los restantes miembros, enviará todos los expedientes a la Asamblea Legislativa, la cual dispondrá de un plazo de treinta días para objetar los nombramientos. Si en ese lapso no se produjere objeción, se tendrá por ratificados.

En caso de objeción, el Consejo de Gobierno sustituirá al director objetado y el nuevo designado será objeto del mismo procedimiento".

Por su parte, el Decreto Nº 25903 MINAE-MOPT establece:

"Artículo 12.- Trámite del nombramiento.

Una vez efectuadas las designaciones respectivas, el Consejo de Gobierno remitirá a la Asamblea Legislativa los expedientes de las personas designadas para que ésta se pronuncie, dentro de los siguientes treinta días naturales, sobre los nombramientos. Si dentro de este plazo no se diere el pronunciamiento, los nombramientos se tendrán por ratificados. Si hubiere objeción, el Consejo de Gobierno sustituirá al director objetado y el nuevo designado será objeto del mismo procedimiento. En caso que el director objetado sea el Regulador General, el Consejo de Gobierno podrá nombrar en tal puesto a alguno de los directores ratificados o al que designen en sustitución del objetado, debiendo cumplir, en ambos casos, con el trámite de ratificación."

 

III.- Nombramiento de los integrantes de la Junta Directiva de la ARESEP.

En otras oportunidades este órgano superior consultivo se ha pronunciado sobre la designación de los miembros de la Junta Directiva de la ARESEP. Al respecto, y en lo que interesa, ha señalado:

"Mediante Ley n° 7593, de 9 de agosto de 1996, se transformó el Servicio Nacional de Electricidad en una institución autónoma denominada Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP), la cual tiene como objetivo fundamental el armonizar los intereses de los consumidores, usuarios y prestatarios de los servicios públicos, a través de la fijación de precios y tarifas y velando por el cumplimiento de las normas de calidad, cantidad, confiabilidad, continuidad, oportunidad y prestación óptica.

Ahora bien, en cuanto a la conformación de su Junta Directiva, el artículo 46 de la ley en referencia señala que la misma "... estará integrada por cinco miembros, quienes durarán en sus cargos todo el período de la administración que los nombró y podrán ser reelegidos. Uno de ellos será el Regulador General y presidirá la Junta". El nombramiento respectivo corresponde realizarlo al Consejo de Gobierno, el cual deberá, de previo, abrir un expediente personal y de antecedentes a cada persona que se postule o sea postulada para integrarla. Posteriormente, luego de nombrar al Regulador General y a los restantes miembros, debe enviar todos los expedientes a la Asamblea Legislativa, la cual dispone de un plazo de treinta días para objetar los nombramientos. En caso de objeción, el Consejo de Gobierno sustituirá al director objetado y el nuevo designado será objeto del mismo procedimiento (artículo 47)." (O.J.-067-99 de 4 de junio de 1999).

Como puede colegirse, el Consejo de Gobierno es el órgano competente para efectuar la designación de los miembros de la Junta Directiva de la Atoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP). Sin embargo, la Ley 7593 de 9 de agosto de 1996 y su Reglamento –Decreto ejecutivo Nº 25903 de 17 de febrero de 1997, le otorga cierta participación a la Asamblea Legislativa en dicho trámite de nombramiento.

IV.- Antecedente administrativo sobre la participación de la Asamblea Legislativa en el trámite del nombramiento de los integrantes de la Junta Directiva de la ARESEP.

Igualmente, esta Procuraduría ya ha externado criterio en cuanto a que "La Asamblea está llamada a participar en el nombramiento de altos funcionarios en ejercicio de su función de control. No se trata de validar un acto administrativo por medio de una ley, sino de aprobarlo. Interviene para fiscalizar y, en su caso, dar eficacia a lo dispuesto por el Ejecutivo en relación con ciertos nombramientos. Control que no es sólo de legalidad sino de índole política. Por lo que puede versar sobre la conveniencia o inconveniencia de que determinada persona ocupe uno de los altos cargos que deben ser ratificados por la Asamblea. Con ello indicamos que la Asamblea puede objetar el nombramiento de una persona aun cuando reúna las condiciones objetivamente establecidas para el puesto." (Dictamen C-027-2000 de 14 de febrero de 2000).

Y en el caso concreto de la designación de los integrantes de la Junta Directiva de la ARESEP, expresamente ha indicado lo siguiente:

"El artículo 47 de la Ley de la ARESEP otorga a la Asamblea Legislativa la posibilidad de controlar la legalidad y oportunidad del acto de nombramiento realizado por el Poder Ejecutivo. Ese control es un elemento de eficacia, sin que pueda considerarse que el nombramiento sea un acto compuesto. Por consiguiente, la ratificación es independiente de lo actuado por el Ejecutivo." (Dictamen C-027-2000, op cit.)

 

En virtud de lo transcrito, queda clara la naturaleza de la participación que tiene el primer Poder de la República –en cuanto a la eficacia del acto–, en el trámite de nombramiento de los integrantes de la Junta Directiva de la Autoridad Reguladora.

 

V.- Aspectos Consultados:

Con el objeto de lograr una mayor claridad en la respuesta, se alterará el orden en que fueron formuladas las preguntas.

En cuanto al cuestionamiento que se nos hace, de si puede o no el Reglamento a la Ley establecer que el plazo de los 30 días antes aludido, se cuenta por días naturales, aún cuando la Ley no hace distinción, cabe indicar lo siguiente:

Según lo ha determinado la reiterada doctrina de la Sala Constitucional, "dentro de los reglamentos que puede dictar la Administración, se encuentra el que se denomina "Reglamento Ejecutivo", mediante el cual ese Poder en ejercicio de sus atribuciones constitucionales propias, el cual se utiliza para hacer posible la aplicación o ejecución de las leyes, llenando o previendo detalles indispensables para asegurar no sólo su cumplimiento, sino también los fines que se propuso el legislador, fines que nunca pueden ser alterados por esa vía. Ejecutar una ley no es dictar otra ley, sino desarrollarla, sin alterar su espíritu por medio de excepciones (...). (Voto Nº 2382-96, y en sentido similar, entre otras muchas, las sentencias 2381-96, 2934-93 y 1130-90).

Así las cosas, considerando el ejercicio efectivo de la potestad reglamentaria, como atribución constitucionalmente otorgada al Poder Ejecutivo (Art. 140, inciso 3) para desarrollar e implementar la ley, en aras de una mejor administración de la cosa pública, es jurídicamente viable, como tesis de principio.

Sin embargo, hay que tomar en cuenta que en el caso consultado el Poder Ejecutivo, si bien está especificando el contenido de una ley, lo hace en materia propia de la competencia de la Asamblea Legislativa. Esto es, es a ella a la que le corresponde determinar, sea en su propio Reglamento, o por vía de interpretación, si el plazo hace relación a días naturales o hábiles.

Lo anterior nos lleva a advertir que el citado reglamento podría, eventualmente, contener una violación de los artículos 11 y 121, inciso 22 constitucionales, pues la competencia reglamentaria tiene límites que el Poder Ejecutivo no puede rebasar, so pena de cometer un exceso de poder prohibido por el ordenamiento.

Véase que la propia Sala Constitucional ha establecido, desde su sentencia Nº 990-92, de las 16:30 hrs. del 14 de abril de 1992, que cuando la Constitución Política (artículo 121, inciso 22) otorga a la Asamblea una atribución de competencia para autoorganizarse y, por su medio, regular los procedimientos de actuación, organización y funcionamiento, también hay que asumir, de principio, que se trata entonces de una materia sobre la cual únicamente la Asamblea tendría competencia exclusiva. (Véase al respecto los Votos 8611-98 y 990-92).

Para dar respuesta a su primera interrogante, debemos afirmar que, en términos generales, un reglamento puede venir a establecer si los plazos por días que en ella fijan se incluyen únicamente los hábiles o si son los naturales, debe concluirse que sí es posible, salvo que por ley, expresamente, se haya indicado la forma de contabilizarse(1). Para el caso concreto es importante hacer el cuestionamiento de una posible invasión de competencia del Poder Ejecutivo en atribuciones propias de la Asamblea Legislativa, pero, en todo caso, por lo que se señalará supra, este punto no afecta la conclusión del presente estudio, por lo que no se analizará con más profundidad.

(1) Ver, por ejemplo, artículo 256.1 de la Ley General de la Administración Pública.

Con respecto a la interrogante planteada, referida a la forma en que debe interpretarse el plazo de los 30 días que señala la Ley Nº 7593, ya sea como naturales o hábiles, debemos indicar que en forma expresa, el ordinal 12 del Reglamento a la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos –Decreto Ejecutivo Nº 25903– dispone que dicho término se cuenta por días naturales.

Si bien, tal y como se ha afirmado anteriormente, este Organo Asesor se cuestiona el hecho de que por medio de un reglamento ejecutivo se le especifiquen plazos propios de la Asamblea Legislativa, afirmándose que, en todo caso, la regulación o bien su interpretación le corresponden a ese Poder, con criterio orientador, debe indicarse que lo dispuesto por el Decreto, en el sentido de que el término se cuenta por días naturales es acorde al principio general establecido por el numeral 256.1 de la Ley General de la Administración Pública, según el cual "Los plazos por días, para la Administración, incluyen los inhábiles".

Obviamente, reconocemos que en el supuesto en consulta, la Asamblea Legislativa no actúa como adminstración pública, sino en labor de control político administrativo, se considera que el principio contenido en el citado numeral, sirve para orientar el criterio de interpretación de la ley, y entender, que si no hay indicación expresa en cuanto a la naturaleza de los días, debe intepretarse que se trata de días naturales.

Por último, en cuanto a la pregunta de que si debe contabilizarse o no, en dicho plazo de 30 días, los días en que la Asamblea Legislativa se encuentra en receso decretado por el Plenario, nos permitimos indicar lo siguiente:

Al no encontrar norma expresa sobre esta situación es necesario utilizar criterios de interpretación, acudiendo nuevamente a los principios dispuestos en la Ley General de la Administración Pública, que, en todo caso, la mayoría de ellos, han sido elevados a rango constitucional por la Sala respectiva. En este sentido, el artículo 10 de ese cuerpo normativo, señala que la norma administrativa deberá ser interpretada en la forma que mejor garantice la realización del fin público a que se dirige, dentro del respeto debido a los derechos e intereses del particular. Ahora bien, por la redacción que tiene el artículo 47 de la Ley de cita, se evidencia la voluntad del legislador de que la Asamblea Legislativa realizará un control de oportunidad y de legalidad sobre el nombramiento de los miembros de la Junta Directiva de la ARESEP.

Por ello, la intepretación debe tender a posibilitar la efectiva realización de ese fin público –en este caso control político de los actos de nombramiento del Poder Ejecutivo de los miembros de la Junta Directiva de la ARESEP– que se le encargó a la Asamblea Legislativa.

Además, tómese en cuenta, que si bien, no en una situación similar, la Sala Constitucional ha aceptado la interrupción de los plazos otorgados a la Asamblea Legislativa. Al efecto, y como ejemplo, puede citarse la Resolución 6674-93 de las diez horas quince minutos del diecisiete de diciembre de mil novecientos noventa y tres (Exp. N°4832-93).

Lo anterior, nos permite afirmar, que debe entenderse que durante el tiempo en que la Asamblea Legislativa se encuentre en receso, el cómputo del plazo se suspende. A contrario sensu, y respondiendo en concreto a la pregunta formulada, no deben contabilizarse los días en que la Asamblea Legislativa se encuentra en receso decretado por el Plenario, para los efectos del artículo 47 de la Ley 7593.

CONCLUSIONES:

1. El plazo de los 30 días que tiene la Asamblea Legislativa para pronunciarse sobre la designación hecha por el Consejo de Gobierno de los miembros de la Junta Directiva de la ARESEP, debe entenderse que se cuentan por días naturales, es decir, incluye los inhábiles.

2. Si bien el Decreto puede tener algún cuestionamiento en cuanto a su constitucionalidad por invadir funciones propias de la Asamblea Legislativa se ajusta al principio general de que los plazos, que no son para el administrado, deben entenderse como naturales.

3. El tiempo en que la Asamblea Legislativa se encuentre en receso, el cómputo del plazo se suspende.

Atentamente,

 

Ana Lorena Brenes Esquivel                             Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procuradora Administrativa                              Abogado Asistente

 

LGBH/pg

OJ-011-2001

Los plazos por días para la Adminstración incluyen los inhábiles, es decir, se cuentan por días naturales (Art. 256.1 L.G.A.P.); potestad reglamentaria en materia de plazos; competencia exclusiva de la Asamblea Legislativa para autoorganizarse, regular procedimientos de su actuación, su organización y su funcionamiento (artículo 121, inciso 22 constitucional); receso legislativo suspende plazos.

Mediante oficio AFV-29-01 de fecha 1º de febrero de este año, someten a consideración de este Despacho una serie de interrogantes relativas al plazo de 30 días establecido en el numeral 47 de la Ley de Creación de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos –Ley Nº 7593 de 9 de agosto de 1996 y sus reformas-, para que la Asamblea Legislativa objete los nombramientos de los integrantes de la Junta Directiva de dicha entidad

La Licenciada Ana Lorena Brenes Esquivel, Procuradora Administrativa y el Licenciado Luis Guillermo Bonilla Herrera, Abogado Asistente, mediante opinión jurídica OJ-011-2001, concluyen lo siguiente:

1. El plazo de 30 días que tiene la Asamblea Legislativa para pronunciarse sobre la designación hecha por el Consejo de Gobierno de los miembros de la Junta Directiva de la ARESEP, debe entenderse que se cuentan por días naturales, es decir, incluye los inhábiles.

2. Si bien el Decreto Nº 25093 MINAE-MOPT puede tener algún cuestionamiento en cuanto a su constitucionalidad, por invadir funciones propias de la Asamblea Legislativa, se ajusta al principio general de que los plazos, que no son para el administrado, deben entenderse como naturales.

3. El tiempo en que la Asamblea Legislativa se encuentre en receso, el cómputo del plazo se suspende.