Dictamen : 103 - del 14/06/1988

C-103-88

San José, 14 de junio de 1988

Señor

Carlos Víquez Jara

Director General

Dirección General de Aviación Civil

S. O.

Estimado señor Director:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos contestación a su oficio No. 831914 de 22 de marzo del año en curso, mediante el cual solicita el criterio de esta Procuraduría respecto de los alcances del principio de inalienabilidad de los aeropuertos nacionales; concretamente, sobre la posibilidad de arrendar instalaciones y terrenos pertenecientes al Aeropuerto Internacional Juan Santamaría, a una Embajada.

El asunto en cuestión concierne las relaciones diplomáticas entre nuestro Estado y el Estado interesado, por lo que mediante oficio del 9 de mayo de este año, dirigido al señor Ministro de Relaciones Exteriores y Culto, concedimos audiencia a nuestra Cancillería respecto de los alcances del principio de inviolabilidad diplomática. No obstante, al día de hoy, no hemos recibido respuesta alguna.

Además, mediante oficio dirigido a esa Dirección, de fecha 30 de mayo último, solicitamos algunos datos importantes para dar respuesta a su consulta, sin que tampoco hayamos recibido contestación alguna. Por tal razón, damos contestación a su consulta, partiendo de los datos contenidos en el primer oficio mencionado y haciendo algunas suposiciones sobre la naturaleza jurídica del acto por medio del cual se le concedieron instalaciones en el Aeropuerto a la Embajada.

En el presente pronunciamiento debe dársele respuesta a las siguientes interrogantes:

1- Se encuentra la Dirección General de Aviación Civil, autorizada expresamente por el ordenamiento jurídico, para dar en arrendamiento locales y terrenos dentro de los límites del Aeropuerto Internacional Juan Santamaría, a determinada Embajada?

2- En caso afirmativo, tales instalaciones podrían considerarse como parte integrante de los locales de dicha misión diplomática, para los efectos de concederles inmunidad e inviolabilidad diplomáticas?.

Es decir, el punto en cuestión debe ser analizado de conformidad con:

I.- LA COMPETENCIA DE LA DIRECCION GENERAL DE AVIACION CIVIL,

II.- LA INVIOLABILIDAD DE LOS LOCALES DIPLOMATICOS,

III.- EL CONTROL ESTATAL SOBRE LOS AEROPUERTOS NACIONALES.

I.- COMPETENCIA DE LA DIRECCION GENERAL DE AVIACION CIVIL

El límite más importante a la acción de los entes y órganos administrativos lo constituye el principio de legalidad. De acuerdo con dicho principio, los órganos y entidades públicos sólo pueden realizar los actos expresamente autorizados por el ordenamiento jurídico, es decir, aquéllos para los que se es competente. La competencia está determinada por los deberes y poderes del ente u órgano público. Es, pues, el conjunto de atribuciones y potestades reconocidas legalmente en favor del ente u órgano.

De acuerdo con nuestro ordenamiento, la competencia debe ser regulada por ley siempre que implique el ejercicio de potestades de imperio. El caso que nos ocupa se refiere particularmente al ejercicio de una potestad de esa índole.

La Ley General de Aviación Civil, No. 5150 de 14 de mayo de 1973 y sus reformas, establece los límites a la acción del Consejo Técnico de Aviación Civil y de la Dirección General de Aviación Civil. De acuerdo con el principio de legalidad, esos órganos están facultados para realizar los actos que dicha ley les autorice, debiendo entenderse que lo que no les está permitido, les está prohibido, de conformidad con el espíritu del artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública.

Partiendo de lo anterior, examinemos la competencia de la Dirección General de Aviación Civil y del Consejo Técnico en relación con el caso en examen.

De conformidad con los artículos 13, inciso x) y 92 de la ley antes mencionada corresponde a la Dirección General de Aviación Civil, el autorizar las construcciones de hangares, talleres, oficinas o instalaciones dentro de los aeródromos y aeropuertos, así como cualquier tipo de construcción de obras o instalaciones. Asimismo, corresponde al Consejo Técnico, de conformidad con el artículo 89, el otorgar concesiones para la explotación de los servicios que estime convenientes, conforme a tarifas, renta o derechos que al efecto indique el respectivo reglamento y mediante el trámite regular de licitación pública, en los casos que no sea otorgado por certificado de explotación.

Por otra parte, el Decreto Ejecutivo No. 5144-T de 20 de agosto de 1975, Reglamento Administrativo del Aeropuerto Internacional Juan Santamaría, dispone que es obligación de la Administración de dicho aeropuerto, el llevar debidamente actualizado el registro de concesiones, contratos y permisos otorgados para uso y disfrute de espacios y derechos dentro del perímetro del Aeropuerto.

Una interpretación armoniosa de esas normas conduce a la siguiente aseveración: El Consejo Técnico de Aviación Civil está facultado por el ordenamiento jurídico para conceder la explotación de los servicios que estime convenientes, dentro de los límites de los aeropuertos nacionales, mediante el trámite regular de licitación pública. Es decir, la facultad de otorgar concesiones se restringe, desde el punto de vista del objeto, a la explotación de los servicios, comúnmente brindados en un aeropuerto en este caso, internacional. De manera que no es ilimitada la potestad del Consejo Técnico para otorgar concesiones dentro de los límites del Aeropuerto Internacional Juan Santamaría.

Así las cosas, resulta improcedente conceder en arrendamiento a una Embajada, hangares, oficinas o cualquier otra instalación u obra física, dentro del perímetro de los aeropuertos, pues el ordenamiento jurídico no lo contempla como parte de la competencia del Consejo Técnico de Aviación Civil, no como parte de la competencia de ningún otro órgano o ente de la Administración Pública, a menos que la Embajada realice actividades complementarias del servicio público al cual está destinado el aeropuerto. Correlativamente le corresponde a la Dirección General de Aviación Civil, el autorizar las construcciones de hangares, talleres, oficinas o instalaciones dentro de los aeródromos y aeropuertos, siempre y cuando dichas construcciones tengan el uso normal por parte del Aeropuerto, o bien, el uso por parte de los concesionarios a que alude el artículo 89 de la Ley General de Aviación Civil.

II-. IMPLICACIONES DE ORDEN DIPLOMATICO DEL CASO EN ESTUDIO

A pesar de que la respuesta a la primera interrogante resulta, necesariamente, negativa, hemos de referirnos a algunas de las posibles implicaciones de orden diplomático que acarrea la concesión que actualmente existe.

Dispone la Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas, aprobada por nuestra Asamblea Legislativa mediante Ley No. 3394 de 24 de setiembre de 1964, de la siguiente manera:

"Artículo 1) inciso i): Por locales de misión, se entiende los edificios o las partes de los edificios, sea cual fuere su propietario, utilizados para las finalidades de la misión, incluyendo la residencia del jefe de la misión, así como el terreno destinado al servicio de esos edificios o de parte de ellos".

"Artículo 12): El Estado acreditante no podrá, sin el consentimiento previo y expreso del Estado receptor, establecer oficinas que formen parte de la misión en localidades distintas de aquella en que radique la propia misión".

Sendos artículos nos permiten concluir que, sin el previo consentimiento expreso del Estado de Costa Rica, ninguna instalación propiedad o posesión de una Embajada, puede ser considerada como "local de misión", excepto aquella en que radique la propia misión. Por lo tanto, sin la aquiescencia del órgano constitucional competente, ninguna otra instalación, aparte de las mencionadas en el artículo 1º, inciso i) de la Convención de Viena, pueden ser objeto del privilegio de la inviolabilidad, enunciado por el artículo 22 del convenio internacional de cita.

Es evidente que de acuerdo con los términos de la Convención de Viena, un local se considera como local de misión porque permite la realización de las funciones propias de una representación diplomática, es decir permite actuar la representación diplomática. Es, pues, consubstancial al local de la misión, el cumplir los fines de ésta, tal y como son definidos por la Convención de Viena. No obstante, ya se indicó que las instalaciones del aeropuerto nacional sólo pueden ser utilizadas para prestar servicios relacionados, complementarios o conexos en alguna medida, con la función asignada a los órganos encargados de la Aviación Civil.

III.- NECESARIO CONTROL DEL ESTADO

Aun cuando en razón del objeto, fuere posible considerar las instalaciones de una Embajada en el aeropuerto internacional, como locales de misión diplomática, es lo cierto que dichos locales no se podrían beneficiar de la inviolabilidad diplomática. La aplicación de este principio significaría descartar el control del Estado sobre los aeropuertos nacionales; es, en efecto, establecer la extraterritorialidad de esas instalaciones como medio de garantizar la efectiva actuación de los intereses del Estado representado. La inviolabilidad diplomática implica para el Estado receptor el renunciar a algunas de sus potestades de imperio; especialmente, el control sobre dichos bienes.

Pues bien, la Constitución Política en su artículo 121, inciso 14, último párrafo dispone que: los aeropuertos nacionales, mientras se encuentren en servicio, no podrán ser enajenados, arrendados ni gravados, directa o indirectamente, ni salir en forma alguna del dominio y control del Estado. Es claro que las instalaciones de la Embajada dentro del perímetro del aeropuerto son propiedad del aeropuerto, pero asimismo esas instalaciones están sujetas al control del Estado.

En efecto, los aeropuertos no pueden salir en forma alguna del control estatal, por lo que ninguna instalación que se encuentre dentro de sus límites, puede ser beneficiaria del privilegio de inviolabilidad, característico de los locales de las misiones diplomáticas. Es decir, cualquier local o construcción dentro del Aeropuerto Internacional Juan Santamaría es susceptible de control, inspección y vigilancia por parte de las autoridades correspondientes, sean éstas, la Administración del Aeropuerto, la Dirección General de Aviación Civil o el Consejo Técnico de Aviación Civil, de conformidad con lo dispuesto por la Ley No. 5150 de 14 de mayo de 1973 y sus reformas. Extraterritorialidad y control del Estado son pues, dos conceptos que se excluyen, máxime que la norma constitucional prevalece sobre lo dispuesto por la Convención de Viena.

CONCLUSION

Por lo antes expuesto, es criterio de esta Procuraduría que:

a) La Dirección General de Aviación Civil carece de competencia para otorgar una concesión de uso de las instalaciones del Aeropuerto Internacional Juan Santamaría.

b) El Consejo Técnico de Aviación Civil resulta competente para otorgar concesiones de explotación de los servicios conexos o complementarios con la actividad del Aeropuerto.

c) Aun cuando fuere legalmente posible el otorgar una concesión de uso de instalaciones del Aeropuerto para servicios propios de una Embajada, es lo cierto que esas instalaciones no pueden ser consideradas como "locales de misión diplomática" y disfrutar del principio de inviolabilidad diplomática.

d) Los terrenos, instalaciones y en general todos los bienes inmuebles y muebles y actividades que configuran un aeropuerto nacional no pueden salir de ninguna forma del control del Estado.

e) Consecuentemente, aun cuando el Estado costarricense acepte considerar las citadas instalaciones como locales de misión diplomáticas, esas instalaciones no pueden beneficiarse del principio de inviolabilidad. El principio de exterritorialidad debe ceder ante lo dispuesto por la norma constitucional, que expresamente somete los aeropuertos nacionales al control del Estado.

Del señor Director, muy atentamente,

Licda. Magda Inés Rojas Chaves Lic. Alfonso Carro Solera

PROCURADORA ADJUNTA ABOGADO DE LA PROCURADURIA

ADMINISTRATIVA

MIRCH-ACS/macri.e