Dictamen : 292 - del 24/11/2000

C-292-2000

San José, 24 de noviembre del 2000

Ingeniero

Guillermo Ruiz Castro

Presidente Ejecutivo

Instituto Costarricense de Puertos del Pacifico

S. D.

Estimado señor:

Por encargo y con la anuencia del Señor Procurador General de la República, doy respuesta a su Oficio P.E. 1323-00 de 13 de noviembre del año en curso, por medio del cual, solicita el criterio técnico jurídico acerca de lo que a continuación se transcribirá:

"El Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico inició desde el año 1999 un proceso integral de reestructuración cuya finalidad es mejorar los servicios portuarios que prestan los puertos de Caldera y Puntarenas. En ese sentido y con el fin de no tomar medidas que perjudiquen a los trabajadores, se ha estructurado un plan integral de "reestructuración" institucional.

El programa de reestructuración contiene dentro de sus elementos un contenido que se denomina "compensación económica", la cual incluye a su vez dos complementos:

Las prestaciones legales y otro elemento que se denomina indemnización. Es precisamente en razón del pago de este último aspecto que acudimos a su Despacho con el fin de determinar si esa indemnización se puede definir o negociar en la Convención Colectiva vigente, siempre y cuando se cuente con el aval de la Autoridad Presupuestaria.

Debo aclararle que el pago de dicha indemnización es un elemento que exigen los Sindicatos para facilitar el proceso de Modernización, cuyo objetivo es impedir que la nueva forma organizativa perjudique a los trabajadores que queden desempleados y genere problemas de pobreza en la región."

(Lo resaltado en negrita no es del texto original)

I.- CRITERIO LEGAL:

En criterio de la Directora Jurídica de ese Instituto, "el instrumento jurídico denominado "Convención Colectiva" puede ser utilizado para regular las relaciones de trabajo con los empleados de la Institución, ya que, por el carácter de la actividad portuaria, allí desplegada, se encuentra dentro de lo establecido en los artículos 111, inciso 3 y 112, inciso 2, de la Ley General de la Administración Pública, así como lo recientemente indicado por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, mediante el Voto 4453-2000 de las catorce horas cincuenta y seis minutos del veinticuatro de mayo del dos mil; explicando a la vez que, de conformidad con la Resolución Constitucional No. 1355-96 de las doce horas dieciocho minutos del veintidós de marzo de mil novecientos noventa y seis, "uno de los objetivos de las convenciones colectivas de trabajo, es revisar el contenido mínimo de los beneficios legales establecidos para los trabajadores, en principio, es posible argumentar que es jurídicamente válido que una convención colectiva pueda introducir modificaciones o reformas de carácter legal. Pero como el artículo 129 de la Constitución Política señala que las leyes son obligatorias y solo pueden ser derogadas por otra posterior, debemos concluir en que una convención colectiva no puede quitar vigencia a las leyes ordinarias, sin que, en tratándose de relaciones laborales, de hecho se pueden superar esos mínimos existentes, pero solo para el caso concreto de que se trata, manteniendo su vigencia. Es decir, que las disposiciones normativas de las convenciones colectivas de trabajo, deben ajustarse a las normas legales existentes, las que pueden superar cuando se trata de beneficios a los trabajadores, siempre y cuando no se afecten o deroguen disposiciones de carácter imperativo, con lo que se quiere decir que las convenciones colectivas de trabajo quedan sujetas y limitadas por las leyes de orden público."

Continúa la funcionaria exponiendo, que: "En similar sentido, la Autoridad Presupuestaria se pronunció con STAP-1709-00 de 18 de setiembre de este año cuando indicó:" No obstante, esa autorización para negociar no es irrestricta, por lo que no pueden excepcionarse leyes, reglamentos o directrices gubernamentales vigentes, ni tampoco modificar o derogar leyes que otorgan o regulan competencias de los entes públicos, atribuidas en razón de la jerarquía normativa o de las especiales condiciones de la Administración Pública con relación a sus trabajadores." Finalmente concluye que, de conformidad con la Ley de Creación de la Autoridad Presupuestaria, No. 6821 de 19 de octubre de 1982, es a esta Comisión a quien corresponde aprobar o improbar las gestiones que se ocupen de materia salarial, reforzando su posición con las directrices del Acuerdo de Consejo de Gobierno No. 4 de la sesión No. 25 de 22 de octubre de 1986, contenidas a la vez, en el Acuerdo Ejecutivo No. 34 de 21 de noviembre de 1996, que en su artículo II, inciso I, aparte a, establece:

"Previamente al inicio de las negociaciones dirigidas a prorrogar o modificar una convención colectiva, los representantes de la entidad o empresa pública deberán consultar a la Autoridad Presupuestaria las directrices en los aspectos relativos a salarios y beneficios por negociar."

Habiéndose tenido a la vista la opinión jurídica de ese Instituto, se procederá a evacuar la consulta, no sin antes, hacer mención de dos presupuestos importantes para la comprensión de la respuesta que corresponde.

II.- NATURALEZA JURIDICA DEL INSTITUTO COSTARRICENSE DE PUERTOS DEL PACÍFICO:

Para tener claro el derecho que rige las relaciones de empleo en esa Institución, es determinante precisar el carácter jurídico que este organismo tiene dentro del Estado costarricense.

Así, mediante el artículo 1 de la Ley No. 1721 de 28 de diciembre de 1953 y sus reformas, se define el Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico como "una Institución de Derecho Público, con autonomía administrativa, personería jurídica y patrimonio propios, "(…)" cuyo objetivo principal será fortalecer la economía del país, asumiendo las prerrogativas y funciones de autoridad portuaria, con el propósito de administrar eficientes servicios portuarios y facilidades conexas, incluyendo el transporte por ferrocarril de mercancías y pasajeros de y hacia los puertos de la vertiente del Pacífico."

Derivada de esa naturaleza, evidentemente, la tarea exclusiva de la empresa pública está dirigida, en forma directa, a la atención principal de la actividad portuaria de la región, con todas las consecuencias que conlleva esa especial labor dentro de los puertos del Pacífico, según se substrae de las funciones establecidas en el artículo 2 de la Ley de cita; constituyendo por esa circunstancia, lo que la autorizada doctrina nacional se ha dado en llamar "empresa-ente público" por tratarse de un instituto que, si bien, conforma la Administración Descentralizada del Estado, el giro de su quehacer, se ubica dentro de lo que normalmente realiza la empresa privada. En tal sentido, valga apuntar, lo que este Despacho, mediante el Dictamen C-260-98 de 03 de diciembre de 1998, ha subrayado al referirse a un caso parecido al de análisis(1), en virtud de la prestación desplegada de la Institución que en esa oportunidad se refirió. En efecto, en nota al pie de página, -enumerada con el 1- se dijo en ese pronunciamiento, lo siguiente:

"JAPDEVA quedaría entonces ubicada dentro de la empresa-ente público, que "...se da cuando el ente desarrolla como actividad exclusiva o principal la de empresa. Es el ente público económico ...Tales integran un sector diverso de la administración pública, precisamente el de administración descentralizada." (Murillo, Mauro, "Ensayos de Derecho Público." Editorial Universidad Estatal a distancia, San José, 1988, pág. 108)"

(1)Jurídicamente JAPDEVA se encuentra regulada de manera similar al Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico.

En igual razonamiento, el Organo de Control de Constitucionalidad, por medio del recién emitido Voto No. 4453 de las 14:56 horas del 24 de mayo del presente año, acogiendo el pensamiento de la doctrina nacional sobre el tema, ha señalado, claramente que las empresas del Estado son "aquellas que funcionan como si fueran empresas privadas, porque venden y hacen lo mismo que los particulares; por ejemplo el mismo INS cuando vende pólizas hace lo mismo que una compañía aseguradora cualquiera, la banca cuando hace préstamos, hace lo mismo que una entidad financiera común, la Compañía Nacional de Fuerza y Luz, que vende energía eléctrica la vende en iguales condiciones en que podría venderla una compañía privada,…"

Desde esa perspectiva, el Instituto consultante como empresa económica del Estado, realiza toda clase de actividad, orientada a la venta de servicios y bienes, incluso a nivel internacional, que, hoy por hoy, la obliga a imbuirse dentro de los principios de la competitividad de la globalización de los mercados, bajo la aplicación del Derecho Común. De modo que, en tales términos, este Despacho mantiene el criterio de que también conforma dentro los catalogados doctrinariamente como "empresa-ente público".

III.- ANÁLISIS DEL REGIMEN DE EMPLEO DEL INSTITUTO COSTARRICENSE DE PUERTOS DEL PACIFICO, A LA LUZ DE NUESTRO ORDENAMIENTO JURÍDICO:

A partir de la premisa que antecede, se tiene que, para la efectiva actividad especial del Estado, mediante una institución como la que ocupa a este estudio, debe existir un ordenamiento jurídico que, al regir la relación de trabajo de los trabajadores o empleados comunes, permita una cierta flexibilidad entre ambas partes, incompatible con un "Régimen de Empleo Público"(2), a fin de cumplir, de esa manera, el objetivo propuesto legalmente. Circunstancia que, de toda suerte, fue tomado en cuenta por nuestro legislador al promulgar las normas del inciso 3 del artículo 111 e inciso 2 del artículo 112, de la Ley General de la Administración Pública, que a la letra dicen:

(2) Por provenir de los artículos 191 y 192 de la Carta Política, donde rigen principios propios, los cuales resultan distintos y hasta contrapuestos de los que rigen a la relación privada del trabajo. (Ver, Voto Constitucional #1696-92 de 15:30 horas del 23 de agosto de 1992)

"Artículo 111.-

"(…)"

3.- No se consideran servidores públicos los empleados de empresas o servicios económicos del Estado encargados de gestiones sometidas al derecho común."

"Artículo 112.-

"(…)"

2.- Las relaciones de servicio con obreros, trabajadores y empleados que no participan de la gestión pública de la Administración, de conformidad con el párrafo 3 del artículo III se regirán por el derecho laboral o mercantil, según los casos."

De ahí que, esta Procuraduría con apoyo de la poca doctrina que sobre esas disposiciones existe, así como de los Votos Constitucionales Nos. 1696-92 de 23 de agosto de 1992 y 3053-94 de 24 de junio de 1994, hubo de hacer un examen técnico-jurídico, a través del mencionado Dictamen C-260-98, con el objeto de determinar, a ciencia cierta, la clase excepcional de los empleados que, pese a laborar con la Administración Pública, se excluyen de la aplicación del régimen normal de empleo público, ya que, evidentemente, no participan de la gestión pública. Determinándose de esa forma, que por la actividad de "empresa" o por el "servicio ecónomico" de la Institución, sometido al derecho común, los trabajadores se encuentran o se encontraban regulados por el Derecho Privado del Trabajo, en plena concordancia con la tesis del Dr. Mauro Murillo, cuando señala, que: " Probablemente la primera cuestión a definir sea la de cuáles administraciones deben tener un régimen público y cuáles un régimen privado. Descartamos el problema en los órganos constitucionales, los que deben quedar con relación pública, tal y como están. En los entes descentralizados es evidente que no puede sentarse una regla tajante. Deberá discriminarse entre ellos, y pareciera que el criterio rector debe encontrarse en el concepto de ACTIVIDAD DE EMPRESA, en tal forma que SOLO AQUELLAS INSTITUCIONES QUE REALICEN ACTIVIDAD DE EMPRESA PUEDAN TENER RELACIÓN PRIVADA DE EMPLEO."(3)

(3) Citado en el Dictamen No. C-260-98 de 03 de diciembre de 1998

A esa línea de pensamiento, se circunscribió la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia en el mencionado Voto No. 4453-2000, cuando resolvió la consulta que le hiciera la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia "por tener fundadas dudas sobre la posibilidad y legitimación de celebrar y, efectuar eventuales reformas de las convenciones colectivas existentes en el sector público.", indicando ese Organo Contralor de la Norma Suprema, en lo que interesa, que:

"...Por su parte, de la interrelación de los artículos 112 inciso 2) y 111 inciso 3) (norma a la cual remite la primera y ambos de la misma Ley) queda también claro que no son funcionarios sujetos al régimen de empleo público, sino obreros, trabajadores y empleados que no participan de la gestión pública de la Administración, los empleados de empresas o servicios económicos del Estado, encargados de gestiones sometidas al Derecho común, que de conformidad con el artículo 112 inciso 2) transcrito, se rigen por el Derecho Laboral y no por el Derecho Público, lo que les faculta para negociar colectivamente."

Empero, la legislación recién apuntada, no excluye totalmente a esa relación de trabajo de la aplicación del Derecho Público, cuando se propugna en el inciso 3 del mencionado numeral 112, que: " Sin embargo, se aplicarán también a estos últimos las disposiciones legales o reglamentarias de derecho público que resulten necesarias para garantizar la legalidad y moralidad administrativas, conforme lo determine por Decreto el Poder Ejecutivo." Disposición aclarada por el Tribunal Constitucional, en el recién citado fallo, cuando explica, que:

"...aún en el sector público en el que resulta constitucionalmente posible la aplicación de la institución de las convenciones colectivas, valga decir, en las llamadas empresas o servicios económicos del Estado y en aquellos núcleos de personal de instituciones y entes públicos en los que la naturaleza de los servicios que se prestan no participan de la gestión pública, en los términos del inciso 2 del artículo 112 de la Ley General de la Administración Pública, la Sala repite y confirma su jurisprudencia en el sentido de que la autorización para negociar no puede ser irrestricta, o sea, equiparable a la situación en que se encontraría cualquier patrono particular, puesto que por esa vía, no pueden dispensarse o excepcionarse leyes, reglamentos o directrices gubernamentales vigentes, ni modificar o derogar leyes que otorgan o regulan competencias de los entes públicos, atribuidas en razón de la jerarquía normativa o de las especiales condiciones de la Administración Pública con relación a sus trabajadores, conclusión que se infiere del artículo 112 inciso 3) de la Ley General de la Administración Pública y del considerando XI de la sentencia No. 1696-92 de esta Sala." (Lo resaltado en negrita no es del texto original)

De lo expuesto hasta aquí, queda puntualizado el régimen aplicable a las relaciones de trabajo entre el personal corriente y la Institución bajo su dirección, en cuyo caso, se rige por el derecho laboral, con principios e institutos totalmente diferentes a los del Régimen de Empleo Público. En dicho sentido, están posibilitados para negociar colectivamente, al tenor del artículo 62 de la Carta Política, claro está, con las sujeciones que al respecto ordena el mencionado artículo 112 de la Ley General de la Administración Pública, tal y como en el Voto 4453-2000 supracitado, se señaló, también, que:

" … que es jurídicamente compatible con el Derecho de la Constitución, la posición que en el desarrollo histórico de la institución de las convenciones colectivas, ha venido sosteniendo la Procuraduría General de la República en su informe a esta Sala, en especial, a partir de la sentencia Número 3053-94 de las 9:45 horas del 24 de junio de 1994, en la que se expresó en el considerando segundo, antes transcrito, que "esta Sala resolvió que los obreros, trabajadores o empleados que no participan de la gestión pública de la administración pueden ocurrir a los procedimientos de resolución de los conflictos colectivos de carácter económico y social previstos en los artículos 497 y siguientes del Código de Trabajo. Así las cosas, el régimen es administrativo, estatutario, para los "servidores públicos", o sea, para quienes prestan servicios a la administración o a nombre y por cuenta de ésta, como parte de su organización, en virtud de un acto válido y eficaz de investidura; sin embargo, la propia Ley General de la Administración Pública establece que "las relaciones de servicio con obreros, trabajadores y empleados que no participan de la gestión pública de la administración, de conformidad con el párrafo 3 del artículo 111, se regirán por el derecho laboral o mercantil, según los casos".

Del texto transcrito, se infiere lo que se ha venido diciendo en líneas atrás, o sea que, si bien queda autorizado a los representantes de la entidad o empresa pública, para convenir o negociar ciertos beneficios con los trabajadores, mediante la figura de la "convención colectiva", es lo cierto que, la capacidad negocial no es irrestricta, como podría suceder cuando se trata de una negociación en el Sector Privado. De modo que, y en virtud de aquella normativa General de la Administración Publica, existen de por medio, normas gubernamentales, reglamentarias o legales de orden público, a cumplir, de las que no puede dispensarse o excusarse o desaplicar esa Administración descentralizada, si no es con violación al principio de legalidad que en este campo le rige. En efecto, para la procedencia de la prórroga o modificación de alguna convención colectiva dentro del ámbito de estudio, deben cumplirse, previamente, las directrices vigentes y emitidas por el Poder Ejecutivo en la Sesión Ordinaria del Consejo de Gobierno del 22 de octubre de 1986, Acuerdo No. 4, que en lo atinente, dicen:

"II.- Para llevar a la práctica la referida posición del Gobierno, se procederá a:

Mientras no esté aprobada la ley a que se refiere el numeral 2 del inciso 1) anterior y con miras de armonizar el gasto público con la situación económica del país, en resguardo del control inflacionario y en salvaguardia del valor real de los salarios, las convenciones colectivas de trabajo a que se refiere el numeral 1) de este acuerdo podrán prorrogarse o modificarse siempre y cuando se cumpla con los siguientes requisitos:

a.- Previamente al inicio de las negociaciones dirigidas a prorrogar o modificar una convención colectiva, los representantes de la entidad o empresa pública deberán consultar a la Autoridad Presupuestaria las directrices en los aspectos relativos a salarios y beneficios por negociar. Igual consulta deberán realizar en los casos en que durante la negociación surgiere duda razonable sobre la aplicación de tales directrices o no hubiere directriz aplicable.

La inobservancia de lo anteriormente dispuesto se considerará falta grave en el cumplimiento de los cargos de quienes hubieren, de cualquier forma, contribuido a que se produzca la transgresión, sin perjuicio de las demás responsabilidades legalmente procedentes.

"(…)"

(Lo resaltado no es del texto original)

Vale apuntar que, precisamente la vigencia y plena aplicación de las directrices en mención, fue avalada por la citada Sala en el fallo No. 4453-2000 de repetida cita, cuando en el aparte c) del "POR TANTO" determinó lo siguiente:

"…c) igualmente son compatibles con el Derecho de la Constitución, los instrumentos colectivos que se han negociado y se han venido prorrogando o modificando, en aplicación de la política general sobre convenciones colectivas en el Sector Público, salvo que se trate de negociaciones con personal de relación de empleo de naturaleza pública, en cuyo caso esos instrumentos resultan inconstitucionales;…" (Lo subrayado en negrita no es del texto original)

IV.- FONDO DE LA CONSULTA:

De todo lo analizado anteriormente, no cabe la menor duda que, siendo la actividad fundamental de ese Instituto de naturaleza mercantil o económica, de conformidad con la Ley No. 1721 de 28 de diciembre de 1953 y sus reformas, así como lo dicho por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, doctrina patria y esta Procuraduría General, es claro que, la relación habida entre los trabajadores o empleados comunes- en tanto no participan de la gestión pública de la Administración- se encuentra regulada por el Derecho Laboral; y, por ende, queda autorizada para prorrogar o modificar la convención existente, dentro del concepto mínimo de los beneficios o derechos de trabajo que nuestro ordenamiento jurídico establece(4); pero condicionado ello, al sometimiento previo de la Autoridad Presupuestaria, en cumplimiento de lo prescrito por las Directrices Gubernamentales sobre convenciones colectivas(5) , según lo transcrito al final del acápite anterior, en tanto al inicio de las negociaciones dirigidas a la aludida prórroga o modificacion, los representantes de la entidad o empresa pública deberán consultar a la Autoridad Presupuestaria en lo que refiere a salarios y beneficios por negociar.

(4) Que en palabras de la recién citada Sala "…las convenciones colectivas, por disposición constitucional, tienen como fin inmediato la revisión, inter-partes y con el carácter de ley del contenido mínimo de los beneficios legales que ordenan las relaciones laborales, todo ello con el objeto de mejorar o de superar ese mínimo esencial…" "(…)" Por disponerlo así el artículo 62 de la Constitución Política las convenciones colectivas de trabajo que se celebran conforme a la ley, tiene fuerza de ley entre las partes contratantes. Y como hemos dicho que uno de los objetivos de los convenios colectivos de trabajo, es revisar el contenido mínimo de los beneficios legales establecidos para los trabajadores, en principio, es posible argumentar que es jurídicamente válido que una convención colectiva pueda introducir modificaciones o reformas de carácter legal. Pero como el artículo 129 de la Constitución Política señala que las leyes son obligatorias y solo pueden ser derogadas por otra posterior, debemos concluir en que una norma de una convención colectiva no puede quitar vigencia a las leyes ordinarias, sino que, en tratándose de relaciones laborales de hecho se pueden superar los mínimos existentes, pero solo para el caso concreto de que se trata, manteniendo la ley su vigencia…"

(5) De conformidad con lo citado, tantas veces, Acuerdo No. 4 del Consejo de Gobierno, de 22 de octubre de 1986.

V.- CONCLUSIÓN:

Con fundamento, especialmente, en los Votos Constitucionales Números Nos. 1696-92 de 23 de agosto de 1992, 3053-94 de 24 de junio de 1994 y 4453-2000 de 24 de mayo del 2000, Dictamen de este Despacho No. C-260-98 de 03 de diciembre de 1998, doctrina patria, así como los artículos 111, inciso 3 y artículo 112, incisos 2 y 3, de la Ley General de la Administración Pública, el Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico, se encuentra autorizado para que, dentro de los conceptos del programa de reestructuración, pueda negociar o definir en la Convención Colectiva vigente, la aludida "compensación económica", siempre y cuando, se ajuste a lo dispuesto en el inciso 3 del mencionado numeral 112 y las directrices emitidas por el Poder Ejecutivo en la Sesión Ordinaria del Consejo de Gobierno del 22 de octubre de 1986, Acuerdo No. 4, en los términos arriba indicados.

De Usted, con toda consideración,

Licda. Luz Marina Gutiérrez Porras

Procuradora II a.i.

LMGP/gvv