Dictamen : 149 - del 30/06/2000

C-149-2000

San José, 30 de junio de 2000 

Señor:

Gerardo José Alvarado M

Director Ejecutivo

Oficina del Arroz

S. O.

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su atento oficio N. D. E.-183-2000 de 20 de junio último, mediante el cual consulta cuál debe ser la actuación de esa Oficina ante la negativa de los beneficiadores de arroz de adquirir el grano del productor de arroz, aduciendo falta de liquidez.

Adjunta Ud. el criterio de la Asesoría Jurídica, oficio N. A. L.-065-2000 de 19 de junio anterior, en el cual se señala que la Ley 7014 que crea la Oficina del Arroz establece un procedimiento para hacer cumplir los objetivos que enumera la Ley. Agrega que el artículo 28 de la Ley en relación con el 56 del Reglamento señala las circunstancias en que el beneficiador puede negarse a recibir una entrega de arroz. Artículos de los cuales desprende que el productor de arroz, recogida su cosecha debe venderla por el precio fijado al beneficiador, que en condiciones normales no podrá negarse a recibirla. Si se estuviera ante condiciones no previstas por el legislador que dificulten o impidan la compra del arroz por parte del beneficiador, podría no estar obligado a comprarla. Añade que el comercio es una actividad privada que no tiene limitación alguna más allá de las que establece el artículo 28 de la Carta Política y el 631 del Código Civil. En su concepto, la Oficina del Arroz no tiene el deber de adquirir "cualquier" cantidad de arroz que sea producido en el país, ya que no cuenta con la infraestructura para el recibo y almacenamiento del grano. La obligación del productor de adquirir el arroz dificulta la actividad comercial, por lo que la Oficina no puede realizar gestión alguna tendiente a obligar a los beneficiadores a adquirir el arroz de producción nacional.

Puesto que se desea conocer "qué puede hacer" la Oficina del Arroz ante una determinada decisión de los beneficiadores del arroz, corresponde determinar cuáles son las potestades de la Oficina en relación con los beneficiadores (B) y, por ende, las obligaciones que a estos impone el ordenamiento (A).

A-.       UNA OBLIGACION DE RECIBIR ARROZ EN GRANZA

Con el objeto de garantizar la participación "racional y equitativa" entre productores y beneficiadores del arroz, la Ley que crea la Oficina del Arroz regula diversos aspectos en torno a las relaciones entre ambos sectores, imponiendo obligaciones a unos y otros y prohibe determinadas conductas de los participantes.

Es de advertir, sin embargo, que las disposiciones no están informadas sólo por el interés de una justa participación de cada sector en las utilidades que la actividad arrocera pueda producir. Antes bien, el interés público está determinado por la importancia que el arroz tiene para la sociedad costarricense, por ser "su más importante producto de consumo popular". De allí que lo declarado de "interés público" sea tanto la producción, elaboración como la comercialización del producto. Dado lo anterior, se comprende el interés porque no exista desabastecimiento del producto, pero también la protección del productor arrocero. Protección presente en diversas disposiciones de la ley. Así, por ejemplo, en orden a la fijación del precio que debe recibir el productor, el adelanto que éste recibe por su cosecha. En ese sentido, la obligación de los beneficiadores de enviar copia a la Oficina de los distintos documentos que comprueben la cosecha, no sólo tiende a determinar el año arrocero para las respectivas zonas productoras, sino que permite establecer cuál ha sido la relación entre productor y beneficiador.

Dos disposiciones expresamente relacionadas con el tema objeto de consulta, son las que establecen la obligación del productor de entregar su cosecha al beneficiador y de éste, de recibir lo producido. Disponen los numerales 27 y 28 de la Ley:

"Artículo 27.- El agricultor deberá entregar su cosecha al beneficiador bajo las condiciones que establezca el Reglamento.

Si el beneficiador se negare a recibirla, se procederá a informar al director ejecutivo de la Oficina, para que resuelva la controversia e indique el destino que debe darse al producto.

Lo anterior sin perjuicio de las responsabilidades civiles y penales que le correspondan al beneficiador.

Los recibos de arroz en poder del productor, cuyos adelantos del precio no hubieren sido pagados, constituyen título ejecutivo, contra el cual sólo podrán oponerse las excepciones de pago o prescripción".

"Artículo 28.- El beneficiador no podrá negarse a recibir una entrega de arroz, excepto en los siguientes casos:

a) Cuando el arroz no llene los requisitos que establezca el reglamento en cuanto a humedad, impurezas, grano quebrado, semillas objetables, mancha y yeso.

b) Cuando no pudiere procesarlo por limitaciones de espacio.

c) Cuando se trate de cooperativas que beneficien arroz, puesto que éstas deben darle prioridad a sus socios.

d) Cuando se trate de plantas de productores de arroz instaladas para proceso de su propia producción".

El beneficiador tiene la obligación de recibir el arroz; un rechazo del producto sólo puede darse legalmente cuando se reúnan las condiciones que la ley prevé. Luego, aspecto que será desarrollado más adelante, una negativa de rechazo puede generar responsabilidad "civil y penal" al beneficiador.

Dado que la Asesoría Jurídica se ha referido a la libertad de comercio, retenemos esta libertad fundamental. Es interesante cuestionarse si una obligación de recibir el producto es constitucionalmente válida o si, por el contrario, está lesionando la libertad fundamental.

Sobre el particular, existen diversas razones que llevan a considerar que el legislador puede imponer una obligación de recibir, como la que nos ocupa. En primer lugar, están de por medio no sólo los derechos de los productores, sino como se dijo anteriormente, los derechos de los consumidores. No puede olvidarse que se trata de uno de los principales productos de consumo popular. Por consiguiente, se debe procurar el abastecimiento del producto, su calidad y el buen precio para los consumidores. Luego, encontramos los derechos de los productores: derecho a que su producto obtenga un buen precio pero sobre todo que encuentre un mercado y para ello se requiere que el arroz en granza sea industrializado. Asimismo, debe considerarse que la libertad de comercio no es una libertad irrestricta o absoluta, sino todo lo contrario, tal y como se desprende de la abundante jurisprudencia constitucional en la materia. En consecuencia, la ley puede imponer al beneficiador la obligación de recibir el arroz, salvo que éste presente condiciones anormales que provoquen una cosecha de mala calidad y arriesguen los beneficios del industrial, o bien se den otras condiciones que exceden la esfera de actuación y voluntad del beneficiador. Permítasenos la siguiente transcripción:

"…la Sala, en otras oportunidades, ha dicho que la libertad de comercio no es un derecho fundamental absoluto, sino que puede ser regulado en la medida que no se afecte su núcleo esencial y para atender una real necesidad de garantizar el beneficio de la generalidad de las personas. En ese sentido, se ha indicado que aunque se esté frente a la actividad que realiza una empresa privada con base en un conjunto de relaciones reguladas por el Derecho privado, resulta de interés público y –en consecuencia- susceptible de regulación por parte del estado ( y aquí debe entenderse también incluidos los órganos públicos no estatales) el funcionamiento de las empresas cuya actividad incide de forma importante en el sistema general. Sobre la base de lo anterior, la Sala ha llegado a admitir como válida la regulación o determinación pública de algunos elementos propios del giro comercial de las empresas (como los precios), en aras de lograr estabilidad, uniformidad de condiciones de los participantes y protección de los destinatarios de los servicios o bienes (véanse sentencias números 2757-93 de las 14:45 horas del 15 de junio de 1993, 6692-94 de las 14:42 horas del 15 de noviembre de 1994 y 3016-95 de las 11:36 horas del 9 de junio de 1995). En caso de intervención públicas en actividades privadas, el límite lo impone el contenido esencial del derecho fundamental que se pretende regular, el principio de razonabilidad y proporcionalidad y el fin público que se persigue con el control. …", Sala Constitucional, resolución N. 6131-98 de 17:24 horas del 26 de agosto de 1998.

Es de recomendar, además, que en el presente caso la obligación de recibir el arroz deriva directamente de la Ley. El artículo 56 constituye, sobre todo en su inciso a) una norma de desarrollo de lo dispuesto en el numeral 28 de la Ley.

Va de suyo que fuera de los supuestos legalmente establecidos, el beneficiador podría negarse a recibir la producción por razones de fuerza mayor o caso fortuito. En dictámenes anteriores, se han fijado los elementos que permiten establecer la existencia de estas causas eximentes de responsabilidad. Así, en el dictamen N. C-084-99 de 3 de mayo de 1999 se señaló respecto de la fuerza mayor:

"La fuerza mayor es un acontecimiento que no puede preverse o que, previsto, no puede evitarse. La expresión "fuerza mayor" indica el carácter invencible del obstáculo. Ciertos hechos pueden ser citados como típicos de fuerza mayor; por ejemplo, los fenómenos atmosféricos y naturales como terremotos, tempestades, inundaciones, crecidas, lluvias, rayos, incendios, etc. Es por ello que el estado de fuerza mayor ha sido definido en doctrina como un hecho de la naturaleza, previsible, pero inevitable.

La fuerza mayor es causa eximente de responsabilidad, bien sea en cuanto al incumplimiento definitivo de un deber o al simple retraso del mismo. Pero el funcionario no queda dispensado del cumplimiento cuando éste sea posible por cesar el obstáculo constitutivo de la fuerza mayor.

La indeterminación e imprevisibilidad intrínsecas de la fuerza mayor impiden que puedan circunscribirse estricta y anticipadamente sus límites temporales. Lo importante es, en todo caso, que los efectos que provoca el acaecimiento de una fuerza mayor están en relación directa e inmediata con el fenómeno correspondiente. De modo que el incumplimiento o suspensión del deber de actuar que justifica la fuerza mayor no es siempre absoluto. Por el contrario, puede constituir simplemente un motivo justificante del retraso del cumplimiento".

Aún cuando para algunos no existe diferencia entre fuerza mayor y caso fortuito, parte de la doctrina señala que éste último es un hecho que siendo previsible pudo haberse evitado, en tanto que la fuerza mayor es insuperable. Interesa recalcar que tanto la fuerza mayor como el caso fortuito constituyen causas eximentes de responsabilidad. Por consiguiente, su acaecimiento puede "justificar" un incumplimiento de obligaciones o el no ser obligado a reparar perjuicios causados. El principio es que nadie está obligado a lo imposible. Empero, el operador está obligado a precisar si esa imposibilidad deriva de un acto propio del obligado o bien, de circunstancias ajenas a su conducta.

En la consulta se indica que los beneficiadores se niegan a recibir el arroz en granza, alegando falta de liquidez. Al respecto, observamos que dicha causa no está comprendida dentro de las dispuestas por la ley para justificar la negativa del beneficiador de recibir el producto. Pareciera, además, difícil catalogar dicha razón como una causa de fuerza mayor o caso fortuito.

Por consiguiente, en el tanto en que la Ley impone una obligación al beneficiador, se sigue que esa obligación debe ser cumplida. Si ello no fuere así, el legislador debe prever mecanismos que aseguren el ajuste de la conducta del beneficiador a la prescripción legal. Mecanismos que van más allá de la responsabilidad civil y penal que se prescribe, la primera de las cuales va de suyo en el tanto en que la negativa del beneficiador origina un perjuicio irreparable al productor y, eventualmente, a los consumidores. El punto es ¿más allá de la responsabilidad derivada de la conducta del beneficiador, la Oficina del Arroz cuenta con medios para lograr el ajuste de conducta requerido por la ley?

B-.       UNA POTESTAD SANCIONATORIA IMPRECISA

Del texto del artículo 27 de la Ley antes transcrito, se desprende que al negarse el industrial a recibir el arroz en granza, el productor debe comunicar la situación a la Oficina del Arroz. El Director Ejecutivo de esta Oficina debe resolver la controversia e indicar el destino que debe darse al producto. Es claro, sin embargo, que resolver la controversia es posible sólo en determinados casos, y uno de ellos es que no exista una oposición absoluta de las partes. Se puede resolver la controversia cuando productor y beneficiador discuten si el producto reúne las condiciones de calidad dispuestas legalmente y, en general, cuando se presentan discusiones sobre aspectos técnicos, que pueden ser resueltos con la colaboración técnica de la Oficina. Pero cuando existe una oposición absoluta del beneficiador, no fundada en las razones enumeradas por la ley, es probable que resulte muy difícil que el Director Ejecutivo pueda resolver la controversia.

La Ley dispone, como se indicó, que habrá responsabilidad civil y penal de parte del importador que se niegue a recibir el arroz. La responsabilidad civil no se discute. Empero, para que se incurra en responsabilidad penal se requeriría la existencia de una infracción penal claramente tipificada, la que no se encuentra presente en la Ley 7014.

Ahora bien, si el Director Ejecutivo no puede resolver la controversía, ¿puede recurrir a otros mecanismos para resolver la situación? El punto es la titularidad de una potestad sancionadora a favor de la Oficina del Arroz. Al respecto, toma en cuenta la Procuraduría que la Ley 7014 enuncia un régimen sancionatorio, pero que éste es muy impreciso. Disponen los artículos 43 a 45 de la Ley.

"Artículo 43.- Cuando el productor o el beneficiador cometiere cualquier falta relacionada con su actividad, la Junta Directiva estará facultada para excluirlo de sus registros, en forma temporal o total, sin perjuicio de la aplicación de las otras sanciones que le correspondan.

Artículo 44.- El incumplimiento de las demás obligaciones contenidas en esta ley será sancionado de acuerdo con la reglamentación pertinente.

Artículo 45.- Las sanciones que se establecen en los artículos anteriores serán aplicadas por la Junta Directiva independientemente de las responsabilidades que pudieran corresponder. Los ingresos pecuniarios que produzcan estas sanciones pasarán directamente a la caja de la Oficina".

Del primero de dichos artículos se desprende que, en caso de que se cometa una falta, la Junta Directiva puede excluir al beneficiador del registro. Sanción que puede ser temporal o total, aspecto que decide la Junta Directiva. Empero, el problema se presenta cuando consideramos lo dispuesto en el numeral 44; "el incumplimiento de las obligaciones contenidas en esa ley" permite imponer las sanciones que el reglamento determine. Dados los problemas de tipificación, habría que determinar bajo qué criterios la Junta Directiva puede considerar que el incumplimiento de las obligaciones es una falta que da derecho a la eliminación del registro, y en cuáles ocasiones no lo es y debe estarse a lo que disponga el reglamento para efectos de sanción. Ciertamente, el reglamento da cuenta de esas dificultades al disponer en su artículo 72 una potestad sancionadora de la Junta Directiva, con lo que se violenta no sólo el principio de reserva de ley en materia sancionatoria, sino el principio de tipicidad de las infracciones y sanciones. Dispone dicho numeral:

"La Junta Directiva, previo informe del Director Ejecutivo, establecerá las sanciones tanto las expresas de la presente ley como las siguientes, dependiendo de la gravedad del caso:

a.       La violación al artículo 28 de la Ley faculta al Director Ejecutivo a obligar al beneficiador al recibo del producto, informando a la Junta Directiva en la primera sesión inmediata posterior para que proceda a establecer la sanción correspondiente.

b.      El beneficiador que incumpla con lo establecido en el artículo 31 de la ley, será acusado por la Oficina civil o penalmente de acuerdo con la gravedad que el acto provoque.

c.       El incumplimiento de los artículos 21, 22 y 25 de la Ley obliga a la Oficina a interponer ante los tribunales de justicia la acusación penal correspondiente. El cierre del beneficio a que se refiere el párrafo segundo del artículo 22 de la ley no podrá ser menor de un mes quedando a juicio de la Junta en caso de reincidencia proceder a establecer las sanciones correspondientes, hasta el cierre definitivo de la planta industrial".

Se desprende de dicho texto, que la negativa del beneficiador de recibir el arroz en granza se encuentra prevista en el punto a) transcrito. Empero, ese inciso no elimina la duda respecto de qué sanción puede ser impuesta por la Junta. Por el contrario, existe una discrecionalidad absoluta de la Junta para sancionar, lo cual no se conforma con los principios que rigen la potestad sancionatoria.

Por otra parte, la orden de cierre de la planta beneficiadora, dispuesta en el numeral 10, inciso e), pareciera más bien estar referida no al incumplimiento de las obligaciones del beneficiador, sino al hecho de que la planta industrial no cumple con los requisitos que la ley dispone o no se ajusta a las resoluciones emitidas por la Oficina. Ergo, se desprende que el cierre de la planta no procedería cuando de lo que se trata es de que se incumple la obligación de recibir el arroz. Lo anterior nos conduce a afirmar la imposibilidad jurídica de una sanción administrativa al beneficiador que incumple su obligación de recibir el arroz.

Resulta claro, por demás, que el punto de la potestad sancionadora no resuelve lo relativo al destino del arroz producido por el productor y no recibido por el beneficiador. La Asesoría Jurídica hace referencia a una posible obligación de la Oficina de adquirir toda la producción de arroz del país, pronunciándose negativamente. Pues bien, lleva razón la Asesoría en cuanto dicho punto. Quizás porque fuera de los supuestos legales, no se puede pensar que el beneficiador se niegue a recibir el arroz, la obligación de comprar que adquiere la Oficina del Arroz se refiere al arroz industrializado por los beneficiadores (la Oficina debe garantizar a los " beneficiadores que efectuará la compra de su producto, ya sea en forma directa o por medio de instituciones"). De modo que no podría serle impuesta una obligación de compra de la totalidad del arroz producido por los productores nacionales.

CONCLUSION:

Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:

a.       Una negativa del beneficiador de recibir el arroz de parte del productor, no fundada en los motivos legalmente establecidos por el artículo 28 de la Ley y 56 de su Reglamento, compromete la responsabilidad civil y penal del beneficiario.

b.      De conformidad con la Ley N. 7014 de 28 de noviembre de 1985, que crea la Oficina del Arroz, dicha negativa podría constituir una infracción, que autorice la imposición de sanciones por parte de la Junta Directiva de la Oficina del Arroz. Empero, la falta de tipicidad en la descripción de las conductas infractoras se constituye en un obstáculo para el ejercicio de esa potestad sancionadora. Observamos, en efecto, que los artículos 43, 44 y 45 son dudosamente constitucionales, por violación al principio de tipicidad de las sanciones e infracciones y del de reserva de ley. Lo que, en nuestro criterio, hace improcedente el ejercicio de la potestad sancionadora.

De Ud. muy atentamente:

 

 

Dra. Magda Inés Rojas Chaves

Procuradora Asesora

 

 

 

 

Cc. Ing. Alberto Dent

            Ministro de Agricultura y Ganadería