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Dictamen : 094 - del 20/05/1999
C-094-1999
San José, 20 de mayo de 1999
Ingeniero
Carlos Hernández Córdoba
Director Ejecutivo a.i.
Oficina del Arroz
Estimado señor:
Con la aprobación del señor Procurador General de la
República, me es grato referirme a su oficio número D.E.
154-99 del 22 de abril de
I.- ANTECEDENTES DE LA CONSULTA PLANTEADA.
A.- CRITERIO DEL CONSULTANTE.
No se puede aprobar un acta cuando la sesión se realiza con el quórum mínimo, o sea cinco miembros, y uno de ellos se abstiene de votar, ya que al quedar cuatro no habría quórum.
B.- CRITERIO DEL DEPARTAMENTO LEGAL DE LA OFICINA DEL ARROZ.
Según lo que indica la Licenciada Heidy Cunningham Lucas, Asesora Legal de la Oficina del Arroz, en su oficio número A.L. 020-99 del 22 de abril del año en curso, la Junta Directiva de la Oficina del Arroz es un órgano colegiado típico, el cual actúa no sólo regido por lo que disponga la Ley número 7014 de 14 de noviembre de 1985, sino que también, y sobre todo en ausencia de norma expresa, por lo que establece, para los órganos colegiados, la Ley General de la Administración Pública.
Por otra parte, tratándose del acta de la Junta Directiva, no se requiere que ésta sea aprobada por la totalidad de los miembros que forman el quórum; "...toda vez que el artículo 32 del Reglamento a la Ley de la Oficina del Arroz dispone que los acuerdos se tomarán por simple mayoría de los miembros presentes y no por la totalidad, motivo por el cual si en una sesión se encuentra el quórum necesario para sesionar -cinco personas- y uno de ellos se abstiene de votar, el acuerdo en que se aprueba el acta, siempre y cuando sea por mayoría de los miembros presentes, es un acto administrativo válido y eficaz".
II.- NORMATIVA APLICABLE.
A.- Ley número 7014 de 28 de noviembre de 1985, Ley de Creación de la Oficina del Arroz.
"Artículo 12.- La Oficina tendrá una junta directiva compuesta por
nueve miembros y un fiscal, de nombramiento de la Asamblea,
integrada de la siguiente manera:
a) El Ministro de Agricultura o su representante.
b) El Ministro de Economía y Comercio o su representante.
c) Un representante del Sistema Bancario Nacional, que deberá ser
un gerente.
ch) Tres representantes de los beneficiadores.
d) Tres representantes de los productores (uno por cada una de
las zonas productoras de arroz más importantes del país), elegidos
de conformidad con el artículo siguiente. Por lo menos uno de ellos
deberá ser representante de las cooperativas de productores, para
lo cual los tres se rotarán, de acuerdo con la zona que
corresponda, a fin de garantizar la mayor representatividad
posible".
"Artículo 15.- El quórum de la Junta Directiva lo formarán cinco
de sus miembros".
B.- Ley número 6227 de 2 de mayo de 1978, Ley General de la Administración Pública.
"Artículo 53.-
1. El quórum para que pueda sesionar válidamente el órgano
colegiado será el de la mayoría absoluta de sus componentes. 2. Si
no hubiere quórum, el órgano podrá sesionar válidamente en segunda
convocatoria veinticuatro horas después de la señalada para la
primera, salvo casos de urgencia en que podrá sesionar después de
media hora y para ello será suficiente la asistencia de la tercera
parte de sus miembros".
"Artículo 54.-
(...)
3. Los acuerdos serán adoptados por mayoría absoluta de los
miembros asistentes".
"Artículo 56.-
1. De cada sesión se levantará una acta, que contendrá la
indicación de las personas asistentes, así como las circunstancias
de lugar y tiempo en que se ha celebrado, los puntos principales
de la deliberación, la forma y resultado de la votación y el
contenido de los acuerdos. 2. Las actas se aprobarán en la
siguiente sesión ordinaria. Antes de esa aprobación carecerán de
firmeza los acuerdos tomados en la respectiva sesión, a menos que
los miembros presentes acuerden su firmeza por votación de dos
tercios de la totalidad de los miembros del Colegio. 3. Las actas
serán firmadas por el Presidente y por aquellos miembros que
hubieren hecho constar su voto disidente".
"Artículo 57.-
1. Los miembros del órgano colegiado podrán hacer constar en el
acta su voto contrario al acuerdo adoptado y los motivos que lo
justifiquen, quedando en tal caso exentos de las responsabilidades
que, en su caso, pudiera derivarse de los acuerdos".
C.- Reglamento a la Ley de Creación de la Oficina del Arroz y sus reformas.
"Artículo 31.- El quórum de la Junta Directiva lo formarán cinco
de sus miembros..."
"Artículo 32.- Los acuerdos de la Junta Directiva se tomarán por
simple mayoría de los miembros presentes. En caso de empate el
presidente o quien lo sustituya tendrá doble voto. Los acuerdos
serán aprobados en la siguiente sesión excepto en los casos que
expresamente se declaren como acuerdos firmes".
III.- SOBRE EL ASUNTO PLANTEADO.
El problema que se plantea en la consulta, es si la abstención de uno de los miembros de la Junta Directiva, al momento de aprobar el acta, tiene el efecto o no de romper el quórum cuando el órgano colegiado está sesionado con el número mínimo de miembros para su conformación. Con el propósito de aclarar la situación, se hace necesario precisar algunos conceptos para la correcta solución de la cuestión.
En primer lugar, se debe señalar que la aprobación del acta es un acto administrativo de gran importancia en los órganos colegiados. Por una parte, con su aprobación adquieren firmeza los acuerdos tomados en la respectiva sesión, salvo que se hayan sólo declarado firmes. Por la otra, la validez y eficacia del acta condiciona la de los acuerdos adoptados.
Sobre el particular, Eduardo Ortiz Ortiz,(1) señala:
" Lo más importante de un acta es su función respecto del acto
colegiado, que es la de parte constitutiva, formalidad ad
substantiam y no ad probationem. El acta es elemento constitutivo
del acto colegiado, no meramente prueba fehaciente del mismo. En
tal condición es causa del efecto adscrito al acto colegial con
igual fuerza determinante que el voto de mayoría y la proclamación
de este último. Si el acta falta, la deliberación no existe y por
ello el acuerdo no documentado, incluso si el acta existe, es
también inexistente. Si el acta es nula o ineficaz, iguales trabas
tendrá el acto colegiado para producir efectos jurídicos. Si el
acta es anulada o se pierde la oportunidad para sanearla o
convalidarla, desaparece el acto colegial que documenta. Puede
afirmarse, por ello, que el acta condiciona no sólo la existencia
sino también la eficacia y la validez de la deliberación colegial".
"...El acto colegial, en síntesis, es el resultado de momentos
procedimentales claramente distinguibles, e igualmente importantes
para su formación: la votación de mayoría, y las actas fieles de
lo votado. Si falta uno de tales elementos o momentos, el acto
colegial no existe y si uno cualquiera es nulo o ineficaz, igual
defecto padecerá el acto colegiado. Es esta la peculiaridad del
acto colegiado en su estructura: el ser no sólo un acto complejo
(votación mayoritaria) sino, además, un acto compuesto por otros
dos , la proclamación y la documentación del voto, igualmente
importantes que este último para producir el efecto final".
NOTA (1): ORTIZ ORTIZ, (Eduardo), Tesis de Derecho Administrativo, Tomo III, tesis 7, La Organización Colegial, Facultad de Derecho,
Universidad de Costa Rica, material poligrafiado, páginas 11, 13 y 14. Citado en el dictamen Dictamen C-018-99 del 26 de enero de 1999.
Al estar referido el contenido del acta a la indicación de las personas asistentes, así como las circunstancias de lugar y tiempo en que se ha celebrado la sesión, los puntos principales de la deliberación, la forma y resultado de la votación y el contenido de los acuerdos, su discusión, en el momento procesal oportuno, debe contraerse a su forma o redacción y a examinar si contiene todo y sólo aquello en que se ocupó el órgano en la sesión a que se refiere. Es por ello, que cuanto se somete a discusión el acta, como acto previo a su aprobación, a los miembros del órgano no les está permitido reabrir las discusión sobre los acuerdos adoptados, sino que sus intervenciones han de orientarse a verificar de si el acta contiene los puntos arriba señalados.
En segundo término, el quórum es el número mínimo de miembros que se necesita para que un órgano colegiado pueda sesionar válidamente. Al respecto, en otros dictámenes, hemos señalado:
" El quórum, en tanto se refiere a la presencia de un mínimo de
miembros de un órgano colegiado, necesaria para que éste sesione
regularmente, constituye un elemento de la organización del órgano
estrechamente relacionado con la actividad administrativa. Es un
el elemento organizativo preordenado a la emisión del acto. La
integración del órgano colegiado con el número de miembros
previstos en la ley es un requisito necesario para el ejercicio de
la competencia, de modo que solo la reunión del quórum permite que
el órgano se constituya válidamente, delibere y emita actos
administrativos, ejercitando sus competencias (artículo 182. 2, de
la Ley General de la Administración Pública). De ahí, entonces, la
importancia de que el órgano funcione con el quórum fijado por
ley".(2)
NOTA (2): Dictamen C-136-88 del 17 de agosto de 1988, reiterado en la O. J. del 19 de marzo de 1998.
Con base en lo anterior, al existir quórum el órgano colegiado está habilitado para ejercer la competencia, es decir, para deliberar y adoptar acuerdos. A este tipo de quórum, la doctrina italiana, lo llama esctructural, a diferencia del funcional, que se refiere al número de miembros necesario para adoptar las decisiones; o del integral, que exige la presencia de todos los miembros para garantizar la validez de las reuniones y la de los acuerdos de los órganos colegiados.(3)
NOTA (3): MUNOZ QUESADA (Hugo A.) Las Comisiones Legislativas Plenas, San José, CICAP/ Centro para la Democracia, 1º edición, 1994,
página 122.
En tercer término, la abstención es un instituto propio de los órganos políticos o parlamentarios, cuya finalidad es crear una tercera alternativa, cuando en el seno de un órgano colegiado, se pretende adoptar una decisión. En este caso, el voto del miembro no es ni afirmativo ni negativo, sino que constituye una no manifestación sobre el asunto que ha sido puesto a votación.(4)
NOTA (4): Hablamos de una no manifestación sobre la votación y no sobre la deliberación, porque en el seno de los órganos colegiados los
miembros que se abstienen pueden expresar sus puntos de vista sobre el asunto que se discute, como ocurre en algunos parlamentos o en los
organismos internacionales (Asamblea General de Naciones Unidas o en el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas).
Sobre este aspecto, hemos expresado, en otras ocasiones, lo siguiente:
" Dice CABANELLAS que la palabra 'abstención' tiene más 'frecuente
aplicación en el Derecho Político y en el Parlamentario. (...) ;
en el segundo , cuando no se emite el voto que corresponde por los
representantes, unas veces como protesta, otras como
obstruccionismo y las más para evitar una manifestación concreta
ante determinado asunto o cuestión planteada en el parlamento'
CABANELLAS (Guillermo). Diccionario de Derecho Usual. Buenos Aires,
Bibliográfica OMEBA, sexta edición, Tomo I, 1968, p. 24."
" La abstención se toma en consideración para determinar el quórum
pero no funciona como un voto en contra. Si los votos a favor
alcanzan la mayoría absoluta el acuerdo se toma".(5)
NOTA (5): Dictamen C-250-98 del 24 de noviembre de 1998.
Con base en lo anterior, y considerando que la Junta Directiva de la Oficina del Arroz está conformada por nueve miembros y un fiscal (artículo 12 de la Ley y 23 del Reglamento), que su quórum lo forman cinco de sus miembros ( artículo 15 de la Ley y 31 del Reglamento), y que los acuerdos se adoptan por simple mayoría de los presentes (artículo 32 del Reglamento), si hay cinco presentes puede sesionar válidamente, es decir, está habilitada para realizar las deliberaciones sobre los asuntos que figuran en el orden del día (artículo 54, inciso 4, de la Ley General de la Administración Pública) y adoptar los acuerdos respectivos.
Ahora bien, el hecho de que uno de sus miembros se abstenga(6) de votar sobre un determinado asunto, como ocurre cuando se somete a aprobación el acta, no tiene el efecto de romper el quórum ( impedir que el órgano pueda continuar sesionando válidamente). Por lo tanto, la abstención debe computarse para efectos de determinar el quórum.
NOTA (6): Es importante hacer notar, que en nuestro Ordenamiento Jurídico Administrativo la figura de la abstención, tal y como la hemos
conceptualizado, no está prevista. Con base en lo anterior, y de conformidad con el principio de legalidad, nos parece que un miembro de un órgano colegiado, que ha participado en una sesión necesariamente, tiene que asumir una posición a favor o en contra del asunto que se somete a votación. Los únicos casos en los cuales podría abstenerse de deliberar y votar es cuando tenga alguno de los motivos de impedimento y recusación que se establecen en la Ley Orgánica del Poder Judicial, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 230 de la Ley General de la Administración Pública.
Por consiguiente, si en una determinada sesión hay cinco miembros y uno de ellos se abstiene de votar y cuatro de ellos votan a favor del acuerdo, se tiene por aprobado, debido a que se dio la mayoría.
IV.- CONCLUSIONES.
a. El quórum es el número mínimo de miembros que necesita un órgano colegiado para sesionar válidamente.
b. La abstención se toma en consideración para determinar el quórum.
c. Si en una sesión hay cinco miembros y uno de ellos se abstiene de votar el acta, pero cuatro la votan a favor, se tiene por aprobada.
De usted, atentamente,
Lic. Fernando Castillo Víquez
Procurador Constitucional
C-094-1999
QUÓRUM EN ÓRGANO COLEGIADO. ABSTENCIÓN DE VOTAR ACTA.
Mediante oficio D.E. 154-99 del 22 de abril de 1999, el Ingeniero Carlos Hernández Córdoba, Director Ejecutivo a.i. de la Oficina del Arroz, consulta si se puede aprobar o no una acta cuando la sesión se realiza con el quórum mínimo y uno de ellos se abstiene de votar.
Este Despacho, en su dictamen C-094-99 del 20 de mayo de 1999, suscrito por el Lic. Fernando Castillo Víquez, Procurador Constitucional, concluye lo siguiente:
1.- El quórum es el número mínimo de miembros que necesita un órgano colegiado para sesionar válidamente.
2.- La abstención se toma en consideración para determinar el quórum.
3.- Si en una sesión hay cinco miembros y uno de ellos se abstiene de votar el acta , pero cuatro la votan a favor, se tiene por aprobada.