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Dictamen : 093 - del 13/05/1999
C-093-1999
San José, 13 de mayo de 1999
Señor:
MSc. José Rafael Brenes Vega
Gerente
Banco Central de Costa Rica
S. O.
Estimado señor:
Con la aprobación del Procurador General de la República, me refiero a su
atento oficio G/N-157-99 de 10 de mayo último, mediante el cual solicita
aclaración en orden al carácter vinculante para el Banco Central de Costa Rica
del dictamen N. C-083-99 de 30 de abril anterior.
Aclaración que se pide en cuanto el dictamen
"determina que dicho artículo le confiere la potestad reglamentaria en
materia de readecuación de créditos conferidos por la banca estatal los
productores bananeros al amparo de la Ley N. 3987.
Adjunta Ud. el oficio AJ-478-99 de 6 de mayo en curso, mediante el cual la
Asesoría Jurídica de ese Ente expresa que la Corte Plena interpretó el artículo
2º de nuestra Ley Orgánica en el sentido de los dictámenes y criterios de la
Procuraduría sólo son vinculantes para la Administración consultante y para el
resto de la Administración Pública constituyen jurisprudencia administrativa
con valor de fuente no escrita, (artículos
Dada su solicitud corresponde referirse, en primer término, a los efectos de
los dictámenes de esta Procuraduría, para luego proceder a aclarar el aspecto
atinente a la potestad reglamentaria.
A-. EN CUANTO A LOS EFECTOS DE LOS DICTAMÉNES
El artículo 2º de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República
dispone:
"Los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General constituyen jurisprudencia administrativa, y son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública".
Contra dicho artículo se presentó un Recurso de Inconstitucionalidad ante la
Corte Plena, entonces Contralor de Constitucionalidad, por considerar el
recurrente que el carácter vinculante de los dictámenes violentaba el artículo
188 de la Constitución Política. Ante dicha demanda, la Procuraduría propuso
una interpretación conforme del artículo que fue acogida por la Corte. En
Sesión Extraordinaria N. 32 de 13:30 de 3 de mayo de 1984, la Corte Plena
concluye:
"De acuerdo con todo lo anterior necesario es concluir que la obligatoriedad del dictamen que establece el artículo 2º lo es para la administración que lo solicitó, no así en cuanto a las demás, para las que constituye jurisprudencia administrativa, y que es fuente no escrita del ordenamiento jurídico administrativo, y que como tal fuente tendrá el rango que determina la Ley General de la Administración Pública".
Dicha interpretación mantiene sus efectos y ha sido sostenida por la
Procuraduría en otras ocasiones (así, dictámenes Ns.
C-008-92 de 15 de enero de 1992, C-088-97 de 5 de junio de 1997 y C-237-98 de
10 de noviembre de 1998). Los dictámenes constituyen jurisprudencia
administrativa y como tales tienen el rango de la norma que interpretan,
integran o delimitan. En otras palabras, su rango está determinado por el
propio de la norma a que se refieren. Además, como jurisprudencia
administrativa, los dictámenes constituyen fuente del ordenamiento y como tales
deben ser respetados por toda la Administración Pública, independientemente de
que no resulten "vinculantes", aspecto que en todo caso es accesorio
y excepcional en la función consultiva, tal como señala la doctrina.
Aplicado lo anterior al dictamen N. 30-99, tenemos que éste vincula al
Ministerio de Agricultura y Ganadería y constituye jurisprudencia
administrativa para el resto de la Administración Pública, incluyendo el Banco
Central. No obstante, como se determinará de seguido, ese efecto no tiene
incidencias directas en el ejercicio de la competencia del Banco Central,
atribuida por el artículo 4º de la Ley.
B-. EN RELACION CON EL CONTENIDO DEL DICTAMEN N: 030-99
En su oficio se indica que se desea conocer los alcances del dictamen
"particularmente en cuanto determina que el artículo 4 de la Ley de
Fomento Bananero confiere una potestad reglamentaria" en materia de
readecuación de créditos conferidos por la banca estatal a los productores
bananeros.
El dictamen de mérito concluye:
"...conforme lo dispuesto en el artículo 4º de la Ley de Fomento Bananero, N. 3987 de 26 de octubre de 1967, el Banco Central de Costa Rica está autorizado para renegociar los créditos otorgados por los Bancos estatales a los productores bananeros. La renegociación debe considerar las posibilidades de los productores bananeros para cumplir sus obligaciones y el derecho y obligación de los bancos comerciales del Estado de recuperar su inversión".
En orden a lo dictaminado y tomando en cuenta su inquietud, procede señalar que
la Procuraduría reconoce como contenido del artículo 4º una autorización para
renegociar. Autorizar significa habilitar para actuar, otorgar la competencia
para renegociar. No significa, en modo alguno, que el Banco Central esté
obligado a hacerlo. Corresponderá a sus autoridades determinar si renegocia o
no y cuáles son las condiciones que fija para esa readecuación. Es una potestad
discrecional del Banco el hacerlo o no.
Se comprende, por demás, que tratándose de una autorización, cuyo ejercicio es
discrecional, carezca de relevancia el que el dictamen N. 030-99 tenga o no
efectos vinculantes para el Banco Central. Ello por cuanto aún de tener el
dictamen efectos vinculantes, el dictamen no concluye en que el Banco Central
debe proceder a renegociar y una conclusión con ese contenido no podría
emitirse porque ni del artículo 4º ni del resto de la ley se concluye la
existencia de este deber. Siempre correspondería, entonces, al Banco determinar
si renegocia o no y por ende, el decidir si la renegociación es la solución más
adecuada financiera y políticamente para el problema que se ha presentado con
la cartera crediticia del banano.
Por otra parte, en el tanto en que la renegociación puede abarcar créditos de
diversos bancos estatales y créditos con diversas condiciones, el Banco podría
fijar anticipadamente cómo sería la renegociación. Y podría hacerlo mediante un
reglamento. Empero, en el dictamen no se indica que el artículo 4 de la Ley de
Fomento Bananero confiera una potestad reglamentaria en la materia. Pareciera
que existe una confusión respecto de los alcances del dictamen de mérito con lo
referido en el dictamen N. 060-99 de 24 de marzo anterior (no, por el 270-98 de
15 de diciembre de 1998, dirigida al señor Gerente General del Banco Nacional
de Costa Rica y relativa a la posibilidad de una venta de cartera crediticia
con descuento). En esa ocasión sí se analizó la potestad reglamentaria otorgada
por el Transitorio III de la Ley de CORBANA a favor del Banco Central,
considerándose que dicha potestad no infringía la competencia
constitucionalmente atribuida al Poder Ejecutivo de reglamentar las leyes. En
consecuencia, que de resultar eficaz el Transitorio, el Banco Central hubiera
debido reglamentar las condiciones para que operara la readecuación de los
créditos bananeros de las empresas que hubieren sido entregadas en fideicomiso
a CORBANA.
Es decir, en orden a los créditos bananeros se ha considerado de parte de la
Procuraduría que existe una potestad reglamentaria, constitutiva de un deber
-vale decir- en los supuestos del Transitorio III de la Ley de CORBANA,
aplicable a supuestos que no son los previstos en la Ley de Fomento Bananero.
CONCLUSIÓN:
De conformidad con lo antes indicado, la Procuraduría es del criterio que:
a) El
dictamen N. 030-99 de 30 de abril último constituye jurisprudencia
administrativa, fuente del ordenamiento que en este caso tiene rango legal, en
los términos del artículo 7 de la Ley General de la Administración Pública.
b) La
autorización para renegociar otorgada por el artículo 4º de la Ley de Fomento
Bananero al Banco Central de Costa Rica constituye atribución de una potestad
discrecional. De manera que corresponde a este Ente determinar si procede o no
a la renegociación.
c)
Puesto que el artículo 4º no indica que la renegociación debe hacerse por vía
reglamentaria, el dictamen de mérito no señala que el citado numeral constituya
una norma atributiva de una potestad de reglamentación. Corresponde al Banco
Central determinar el mecanismo por medio del cual renegociará los créditos
correspondientes. Mecanismo que bien podría ser, efectivamente, un reglamento,
si así lo estima necesario el Ente Emisor.
Del señor Gerente, muy atentamente:
Dra. Magda Inés Rojas
Chaves
PROCURADORA ASESORA
Cc: Ing. Constantino
González Maroto
Viceministro de Agricultura y
Ganadería
C-093-1999
EFECTOS DE LOS DICTÁMENES DE LA PROCURADURÍA. POTESTAD NEGOCIADORA DEL BANCO CENTRAL DE COSTA RICA. POTESTAD REGLAMENTARIA.
Mediante dictamen C-093-1999 de 13 de mayo de 1999, la Dra. Magda Inés Rojas Chaves, Procuradora Asesora, da respuesta a la solicitud de criterio del señor Gerente del Banco Central de Costa Rica, según oficio G/N-157-99 de 10 de mayo anterior. Oficio que solicita aclarar cuáles son los efectos del dictamen N. C-083-99 de 30 de abril anterior para el Banco Central y particularmente, en cuanto "confiere potestad reglamentaria en materia de readecuación de créditos", según la Ley de Fomento Bananero.
El dictamen de mérito señala que conforme la interpretación dada al artículo 2º de la Ley Orgánica de la Procuraduría General por parte de Corte Plena, sesión ext. 32 de 13:30 hrs. de 3 de mayo de 1984, los dictámenes son vinculantes para la Administración que consulta y para el resto de la Administración constituyen jurisprudencia administrativa, como tales tienen el rango de la norma que interpretan, integran o delimitan, sea el rango propio de la norma a que se refieren. Son fuente del ordenamiento y deben ser respetados por la Administración, aunque no le sean vinculantes.
De lo que se deriva que el dictamen N. 30-99 rendido ante consulta formulada por el señor Viceministro de Agricultura y Ganadería no es vinculante para el Banco Central. En relación con el dictamen N. 30-99 se aclara que éste no se refiere a que la renegociación de las deudas de los productores bananeros entrañe el deber del Banco Central de emitir un reglamento. Corresponde al Banco determinar el mecanismo más adecuado para renegociar, que bien podría implicar una reglamentación que fije anticipadamente los términos de la negociación.
En todo caso, pareciera que el Banco tiene una confusión entre el alcance del referido dictamen N. 30-99 y el N. 060-99, relativo a la potestad reglamentaria otorgada al Banco Central por el Transitorio III de la Ley de creación de CORBANA. Por otra parte, se indica que como el dictamen N. 30-99 lo que hace es interpretar el artículo 4 de la Ley de Fomento Bananero y esta norma contiene una autorización, que debe ser entendida como una facultad, no como una obligación, carece de relevancia el aspecto de los efectos vinculantes del dictamen a efectos de determinar cómo debe obrar el Ente Emisor: aún si el dictamen fuera vinculante, es al Banco a quien corresponde decidir si renegocia y bajo qué términos lo hace.