Dictamen : 012 - del 21/01/1998

C-012-98

San José, 21 de enero de 1998

Sr.

Dr. Francisco de Paula Gutiérrez

Ministro de Hacienda

S. D.

Estimado señor Ministro:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su atento oficio DM-1238-97 de 11 de diciembre del año pasado, recibido el 6 de enero último, por medio del cual solicita el criterio de la Procuraduría en relación con el órgano competente para conocer, en alzada, de los recursos interpuestos contra actos emanados del Servicio Nacional de Aduanas en tanto se integra el Tribunal Aduanero Nacional.

Adjunta Ud. el criterio de la Asesoría Jurídica de ese Ministerio, cuya opinión es que el órgano competente para conocer los recursos que se ejerzan contra los actos que en materia aduanera dicte el Director General de Aduanas, es el Tribunal Aduanero Nacional. No obstante, opina que de conformidad con el Transitorio III de la Ley General de Aduanas, la intención del legislador fue garantizar que hasta tanto no se conformara el Tribunal Nacional Aduanero, la tramitación de los diversos asuntos se mantuviera en su estado anterior, todo ello con la finalidad de evitar cualquier perjuicio para el buen funcionamiento del Sistema Nacional Aduanero. Concluye que el Comité Arancelario resolverá en última instancia administrativa de las reclamaciones sobre la correcta clasificación arancelaria de las mercancías y el Comité Nacional de Valoración mantendrá la facultad de conocer y decidir en última instancia administrativa de las reclamaciones o recursos en materia de valoración aduanera. En lo que no sea de la competencia de esos dos órganos, agotará la vía administrativa la Dirección General de Aduanas. Agrega la Asesoría Jurídica que la Administración está obligada a resolver los recursos de apelación que se le presenten, sin que la exima de responsabilidad la no constitución del Tribunal Aduanero. Recursos que, empero, no son competencia del Ministro.

A-. EN CUANTO AL TRIBUNAL ADUANERO NACIONAL

La Ley General de Aduanas, N. 7557 de 20 de octubre de 1995, crea un órgano administrativo con competencia para resolver los recursos que se presenten contra actos de la Dirección General de Aduanas. En ese sentido, la ley no sólo crea el órgano sino que le atribuye sus competencias y establece la forma de integración y organización interna.

Disponen los artículos 203 a 205 de la citada Ley:

"ARTICULO 203.- Apelación.

Contra la resolución dictada por la Dirección General de Aduanas, cabrá recurso de apelación para ante el Tribunal Aduanero Nacional.

Este recurso deberá interponerse dentro de los cinco días hábiles siguientes a la notificación. Una vez interpuesto, en tiempo y forma, la Dirección General de Aduanas lo admitirá y emplazará a las partes para que dentro del plazo de diez días hábiles, se apersonen ante el Tribunal Aduanero Nacional y remitirá el expediente completo.”

“ARTÍCULO 204.-

Impugnación de actos de la Dirección General de Aduanas Contra los actos dictados directamente por la Dirección General de Aduanas, cabrá el recurso de reconsideración y el de apelación para ante el Tribunal Aduanero Nacional. Ambos recursos deberán interponerse dentro del plazo de cinco días hábiles siguientes al de notificación del acto recurrido. El recurso de reconsideración se substanciará de conformidad con los artículos 201 y 202 y el de apelación de conformidad con el artículo 203 de esta ley".

"ARTICULO 205.- Competencia.

Créase el Tribunal Aduanero Nacional como un órgano de decisión autónoma, adscrito al Ministerio de Hacienda. Tendrá competencia para conocer y decidir, en última instancia administrativa, los recursos contra los actos dictados por el Servicio Nacional de Aduanas".

Interesa destacar, en orden a las normas transcritas, el expreso reconocimiento que hace el ordenamiento del derecho del afectado de recurrir contra las decisiones de la Administración Aduanera y, concretamente, en cuanto a la competencia para resolver dichos recursos.

El órgano competente para hacerlo es creado por la ley, que le atribuye expresamente su competencia. Es de resaltar que el ejercicio de esa competencia no ha sido condicionado por la ley, de modo que el Tribunal puede comenzar a funcionar a partir del momento en que sea constituido.

Podría decirse, además, que al crear dicho Tribunal, el legislador costarricense hizo uso de la opción que le atribuye el Código Aduanero Centroamericano II. En efecto, dicho Convenio, aprobado por Ley N. 7485 de 6 de abril de 1995 y vigente en Costa Rica desde el 1° de julio de 1996, dispone en lo que interesa:

"ARTICULO 91.- Los países signatarios podrán crear el Tribunal Aduanero Nacional con las atribuciones y principios, que la legislación nacional le otorgue. El Tribunal Aduanero podrá sustituir o complementar las funciones y competencias del Comité Arancelario y del Comité de Valoración enunciados en los artículos anteriores de este Código.

Cuando en cualquiera de los países signatarios funcione algún Tribunal Fiscal Administrativo o similar, el Tribunal Aduanero Nacional podrá constituirse en parte de su organización, adecuándose este hecho a la legislación interna"

El Convenio, norma de rango superior a la ley, permite que la ley nacional otorgue al Tribunal las competencias atribuidas al Comité Arancelario y al Comité de Valoración, por la propia norma comunitaria, supuesto bajo el cual el Tribunal sustituye a estos órganos. Y esta es la opción recogida en la Ley de Aduanas, puesto que el Tribunal deviene competente para "conocer y decidir, en última instancia administrativa, los recursos contra los actos dictados por el Servicio Nacional de Aduanas", sin que se excepcionen los actos anteriormente objeto de recurso para ante los órganos creados por el CAUCA. Lo que significa, a contrario, que desde el momento en que el Tribunal adquiere vigencia, el Comité Arancelario y el Comité de Valoración pierden la competencia que anteriormente se les reconocía.

Ahora bien, para que el Tribunal ejerza su competencia se requiere que el Ministerio de Hacienda proceda a integrar el órgano, designando los funcionarios que lo integrarán. Es decir, el Poder Ejecutivo debe actuar lo previsto en los artículos 206 y, particularmente, 207 de la Ley General de Aduanas, nombrando los funcionarios, previo concurso público de antecedentes. Es de advertir que la Ley, en su Transitorio III, estableció el plazo que tendría el Poder Ejecutivo para cumplir con el mandato legal de integrar el Tribunal. En efecto, si bien en las disposiciones concernientes al Tribunal no se estableció una disposición específica en orden al inicio de labores del Tribunal o a su integración, en el Transitorio III se dispuso:

"TRANSITORIO III.- Las reclamaciones y los recursos interpuestos antes de la vigencia de esta ley, se tramitarán conforme a las disposiciones vigentes a la fecha de interponerlos.

Dentro de un plazo de tres meses a partir de la fecha en que esta ley entre en vigor, deberá constituirse el Tribunal Aduanero Nacional.

Hasta tanto, quedan vigentes las funciones del Comité Arancelario y del Comité Nacional de Valoración".

Es decir, el Ministerio de Hacienda contaba con tres meses a partir del 1º de julio de 1996, para proceder a integrar el Tribunal. Dicho plazo venció el 1º de octubre de 1996, sin que a la fecha se haya cumplido el mandato legal. Cabe señalar que el transcurso de ese plazo no se constituye en un impedimento legal para que se proceda a la constitución correspondiente. No obstante, sí es preciso aclarar que al imponer la ley un deber: constitución del Tribunal, su no cumplimiento entraña un incumplimiento de la ley. Ante lo cual corresponde recordar que conforme el artículo 129 de la Carta Política y el principio de legalidad contenido en los artículos 11 de la misma Constitución y 11 de la Ley General de la Administración Pública, así como el numeral 8 del Código Civil, las autoridades administrativas están en el deber jurídico de respetar y aplicar las normas jurídicas y no puede considerarse que existe esa aplicación cuando no se adoptan los actos que éstas prevén y que son necesarios para su eficacia.

B-. EL TRANSITORIO NO ES UNA NORMA DE ATRIBUCION PERMANENTE

Dado que el Poder Ejecutivo no ha dado debida aplicación a la Ley de Aduanas, porque no ha procedido a cumplir la obligación de integrar el Tribunal Aduanero Nacional dentro del plazo de ley, la duda se presenta en orden a la competencia para conocer y resolver los recursos que se interponen contra actos de la Dirección General de Aduanas.

Corresponde establecer si conforme los principios que rigen la competencia y los términos del referido Transitorio III, puede afirmarse -como lo sostiene la Asesoría Jurídica de ese Ministerio- que el Comité Arancelario Nacional y el Comité Nacional de Valoración pueden continuar conociendo y resolviendo recursos interpuestos contra la resolución de la Dirección General de Aduanas.

Pues bien, ciertamente el segundo párrafo del Transitorio III mantuvo la vigencia en orden a las normas que atribuían competencia tanto al Comité Arancelario Nacional como al Comité Nacional de Valoración. De acuerdo con el texto de ese Transitorio, esta vigencia es "hasta tanto", expresión que debe entenderse en relación con el plazo de tres meses dentro del cual el Ejecutivo debía integrar el Tribunal, plazo previsto en la frase anterior, y como una atribución indefinida de competencia. Resulta claro en virtud del principio de obligatoriedad de las normas jurídicas que el legislador no tenía que por qué prever un incumplimiento en los plazos fijados para que se diera la actuación del Ejecutivo en orden al Tribunal. Por lo que no tenía que predecir que el Tribunal no estaría constituido al concluir el mencionado plazo de tres meses. Ello explica que no haya mantenido la competencia del Comité Arancelario Nacional y del Comité Nacional de Valoración más allá de esos tres meses.

Lo anterior es importante porque si bien la competencia puede ser prorrogada temporalmente, esa prórroga tiene que estar autorizada por la ley, expresa o al menos implícitamente. En el caso en examen, la conclusión lógica sería que entrada en vigencia la Ley General de Aduanas, el Comité Arancelario Nacional (artículo 22 del CAUCA I y 90 del CAUCA II) y el Comité Nacional de Valoración (Ley N. 7005 de 27 de setiembre de 1985, aprobatoria del Anexo B, Legislación Centroamericana sobre el Valor Aduanero de las Mercancías y 90 del CAUCA II), pierden su competencia resolutiva en favor del Tribunal Aduanero. Empero, esa conclusión lógica es parcialmente descartada por la propia ley que, para permitir la integración del Tribunal, otorga un plazo de tres meses al Poder Ejecutivo. Plazo dentro del cual los Comités antes indicados mantienen su competencia, sin que desde el punto de vista lógico pueda interpretarse que exista una decisión del legislador de mantener indefinidamente la competencia de estos órganos. Ello significa, en consecuencia, que el ejercicio de la competencia resolutiva por parte de estos Comités, cumplido el plazo de los tres meses, carece de fundamento legal, por lo que las resoluciones que emitan son dudosamente válidas.

En relación con lo expuesto, procede recordar que estamos ante competencias de administración activa (competencia resolutiva) y más aun, poderes que son expresión de un poder de imperio, por lo que la competencia para resolver debe ser expresa. Además, la norma que prorroga la competencia de los citados Comité es una disposición transitoria, cuyo objeto es regir temporalmente: durante el plazo de tres meses en el cual el Ministerio debió proceder a constituir el Tribunal para lo cual se fijó un plazo. La disposición transitoria ajusta la normativa nueva (competencia del Tribunal) a una circunstancia dada (necesidad de integrarlo), para lo cual se da un plazo concreto al Ejecutivo y se mantiene durante él la competencia de los citados Comités. Reiteramos, no se mantuvo indefinidamente la competencia del Comité Arancelario ni la del Comité Nacional de Valoración, de forma que no es válido concluir que el Poder Ejecutivo puede mantener la situación actual porque los recursos pueden ser conocidos y resueltos por los órganos anteriormente competentes.

Podría alegarse que esta conclusión (ausencia de órgano para resolver la alzada) impide a los recurrentes lograr una satisfacción de sus intereses, así como el debido control de la legalidad de la actuación de la Dirección de Aduanas. Y ello a pesar de que tanto la legislación aduanera nacional como la comunitaria reconocen el derecho a impugnar los actos aduaneros. Es de advertir, sin embargo, que no existe otra conclusión que sea válida, además de que no se encuentra impedimento legal para que se proceda a la constitución del Tribunal y, por ende, para que éste inicie su funcionamiento, dando debida satisfacción al derecho a la justicia administrativa que asiste a los recurrentes.

En cuanto a la posibilidad de que el Ministro de Hacienda proceda a conocer y resolver los recursos que hayan sido incoado contra los actos de la Dirección General de Aduanas, cabe recordar que la materia aduanera ha sido objeto de un proceso de desconcentración máxima, que abarca tanto el poder de decidir en primer instancia como el conocimiento de los recursos jerárquicos. Se ha producido un cambio en el orden objetivo de competencias, de manera que no corresponde al Ministro dictar actos en materia aduanera, incluso los necesarios para el agotamiento en la vía administrativa. No está llamado el Ministro a ejercer tutela jurídica y material sobre los actos de la Administración Aduanera, puesto que ésta al actuar ejercita competencias atribuidas directamente por el ordenamiento. Como el Ministro carece de competencia para resolver las citados recursos, de proceder a conocerlos y resolverlos se produciría una nulidad absoluta con las características reseñadas en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública.

Esta conclusión nos lleva a señalar, además, que no le asiste al Ministro responsabilidad por la falta de resolución concreta de un recurso. Empero, esa responsabilidad sí podría ser reclamada por la falta de aplicación de la Ley General de Aduanas en lo que concierne a la constitución del Tribunal Aduanero, por lo que lo procedente es que se proceda a integrarlo.

CONCLUSION:

Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:

1) El Transitorio III de la Ley General de Aduanas establece un plazo de tres meses, a partir de la vigencia de la Ley, dentro del cual el Poder Ejecutivo debió integrar el Tribunal Aduanero Nacional. Por lo que no existe omisión ni ausencia de claridad en orden a la entrada en funcionamiento del nuevo órgano.

2-. En virtud de ese plazo legalmente establecido, y conforme el principio de obligatoriedad de las normas jurídicas, debe interpretarse que el Comité Arancelario Nacional y el Comité Nacional de Valoración mantuvieron transitoriamente su competencia durante el plazo de los tres meses, a fin de solventar la dificultad que se presentaba por la ausencia de constitución del Tribunal.

3-. Transcurrido el citado plazo y no existiendo impedimento legal para la constitución de tal órgano, por una parte, ni norma que autorice expresamente prorrogar indefinidamente la competencia del Comité Arancelario Nacional y el Comité Nacional de Valoración, por otra parte, debe concluirse que en la realidad institucional no existe órgano administrativo competente para conocer en alzada de los actos dictados por la Dirección General de Aduanas.

4-. Para solventar esta situación, lo procedente es que el Poder Ejecutivo actúe el mandato de la Ley, procediendo a integrar, conforme lo dispone el ordenamiento, el citado Tribunal a fin de que puede ejercitar las funciones que la Ley le impone.

Del señor ministro, muy atentamente:

Dra. Magda Inés Rojas Chaves

PROCURADORA ASESORA